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我国商品房预售资金监管模式选择 文/杨峥 商品房预售资金监管是指为维护商品房预售行为参与主体的利益，促进房地产市场健康发展，由具有社会公信力的机构作为监管主体，以公平与效率兼顾为原则，对商品房预售资金的使用进行全程监管的行为。 在2010年1月国务院办公厅的相关通知中，提出各地要加大交易资金监管力度。4月住建部发布的相关通知中，明确要求各地要加快完善商品住房预售资金监管制度，尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。 据不完全统计，目前内陆已有超过40个城市实施了新建商品房预售资金监管，主要模式包括：一是由政府机关或政府授权的事业单位进行监管，代表城市为天津；二是由担保公司作为资金监管的主体，代表城市为济南；三是由监理公司作为资金监管的主体，代表城市为重庆；四是由商业银行作为资金监管的主体，代表城市为南京。 我国一些城市虽然实施了商品房预售资金监管制度，但是在监管主体、监管模式等方面存在着很大差异，尚未形成统一的标准，各地的监管模式不同程度地存在一些问题及风险。一些实施了商品房预售资金监管的城市暴露出监管过程中存在着漏洞，给购房者造成了损失。比如，济南的"彩石山庄"事件，重庆的"德高"事件等。 建立和完善商品房预售资金监管制度，选择适宜的监管机构，明确其承担的连带责任，建立起安全、合理、高效的监管模式是我国房地产市场健康发展过程中亟待解决的问题。 一、我国内陆商品房预售资金监管模式介绍 1.天津政府部门为监管主体 2008年7月1日，《天津市新建商品房预售资金监管办法》正式实施，《办法》第四条明确规定，天津市房地产交易资金监管中心是该市房地产交易资金监管机构，实行政府监管。 在先行试点取得经验基础上，2009年天津市又制定了《市内六区实施新建商品房预售资金监管工作方案》及有关配套文件，进一步明确新建商品房预售资金监管的主体、原则、方式以及程序，标志着天津市新建商品房预售资金监管制度的确立与开始实行。 同年，天津下发《关于在全市实施新建商品房预售资金监管制度的通知》，从2009年12月25日起，凡办理新建商品房销售许可证手续的建设项目，应当签订《新建商品房预售资金监管协议》并设立预售资金监管账户，其资金将纳入新建商品房预售监管范围进行依法监管。 天津市预售资金监管采取按比例监管的模式，资金监管比例主要依据上年度新建商品房每平方米建安造价加有关配套费用与新建商品房每平方米平均销售价格之比进行确定，每年调整一次。购房人购买新建商品房时，凭房地产开发企业在商品房销售管理网上打印的缴款通知书，到商业银行网点柜台将购房款直接缴入监管账户，并凭银行出具的缴款凭证向房地产开发企业换领购房专用发票。还可以通过天津市商品房预售资金监管专用POS机，将购房款直接缴入监管账户，POS机签单可作为缴款凭证，向房地产开发企业换领购房专用发票。监管项目进款后，房地产开发企业可以按规定的资金用途和工程进度申请使用资金。监管机构按照有关规定并到项目现场核查以后，属于符合用款条件的，准予支付。监管项目完成房地产初始登记后，房地产开发企业可申请解除监管。 2.重庆工程监理机构为监管主体 重庆是以工程监理机构作为监管主体模式的城市，工程监理机构在整个监管过程中处于主导地位，是监管的主体部门。2002年8月1日起开始实施的《重庆市城镇房地产交易管理条例》规定，房地产开发经营企业申请商品房预售（许可）登记，必须按《条例》的有关规定，在项目所在地的商业银行开设预售款专业账户，并与具备合法资质的工程监理机构和开设预售款专用账户的商业银行签订"预售商品房预售资金监管协议书"，房地产开发经营企业在申报商品房预售（许可）登记前，必须制定详细的工程施工进度计划和资金使用计划，在取得《商品房预售许可证》以后，预售房款必须委托资金监管银行代为收取，不得直接向购房者收取房价款。 预售款应当专款专用，由具备合法资质的工程监理机构根据建筑工程承包合同规定的进度计划和工程实际进度，书面通知代收预售款的银行向预售人划款。未经工程监理机构书面通知，代收预售款的银行不得直接向预售人划款。工程监理机构和代收预售款的银行对预售资金监管不当，给预购人造成损失的，应当与预售人承担连带赔偿责任。 3.济南担保公司为监管主体 2005年9月26日，济南市颁布了《济南市商品房预售款监管实施细则》，引入了担保机制。细则规定，商品房预售款监管采取房地产开发企业委托担保公司向预购人提供预售款监管责任担保书的方式，房地产开发企业在商业银行开设商品房预售款专用账户，开发企业、担保公司、开户银行三方共同签订"商品房预售款监管协议书"，并报市建委备案，由建委监督实施。 担保公司作为监管主体，政府部门负责从宏观上组织监管工作的实施，而对预售款监管的实际操作则完全委托担保公司来进行。具体来说，政府部门通过招标方式，准入几家担保公司，准入的担保公司委派各自的工作人员组成一家资金监管中心（非法人实体），实行几家担保公司联保制度，对预售款实施重点资金监管。此种模式中，担保公司、预售人及银行三方签订监管协议，担保公司在实际监管工作中作为具体操作部门，成为实质意义上的监管主体；银行、监理公司处于配合、服务地位；政府部门只对担保公司准入、聘请会计事务所审计涉嫌挪用预售款的预售人及评定预售人信用等级等进行规定，宏观把握整个资金监管工作。 4.南京商业银行为监管主体 由开发企业委托商业银行进行监管的模式,比较典型的是杭州市和南京市。杭州市和南京市监管商品房预售资金的做法基本一致。 南京市于2007年9月制定了《南京市商品房预售款监管办法》及《南京市商品房预售款监管操作细则》。南京市拟定的监管办法，主要是按照"全程监控，有限监管"的思路，把各商业银行作为预售款监管的主体，充分发挥银行的作用，房产部门履行好监督和保证的职责。各商业银行在房产部门搭建的平台上，发挥各自优势，在统一的操作规则下运作，确保商品房预售款监管到位。 实行的商品房预售款监管是从开发企业申报《商品房预售许可证》开始，到该项目竣工验收结束。因此，南京市的商品房预售资金监管是阶段性监管。对从监管协议的签订、监管账户的开设、预售款的入账，预售款的使用及预售款调用全过程实行监控，既充分发挥了商业银行和工程监理单位的作用，又明确了监管银行，工程监理单位和房产部门的职责，达到了确保商品房预售款不被挪用，保证建设项目按时竣工交付的目的。 二、发达国家和地区商品房预售资金监管 目前世界上多数国家和地区都有商品房预售制度，但是不同国家和地区对商品房预售的管理和个人购买商品房预售款的管理政策有所区别。 1.商品房预售管理制度 各国在预售管理上有明显差异。主要有两类：一类是澳大利亚、日本以及韩国、新加坡、马来西亚、中国香港、东南亚国家和地区，政府一般都规定预售条件，实施预售许可管理，对预售活动的监管也较严格。如澳大利亚预售前需取得项目规划审批证书，日本需获得建筑许可。另一类是欧美多数国家和地区，预售条件比较宽松，也不实行许可管理，买卖双方通过律师自行协商预售合同，受合同法等法律的制约，新建商品房无论是否开工都允许销售预售。在预售过程中，多数国家和地区对购房人缴纳的首付款比例或订金额度都有相应要求，对预收款的使用也有规定。 2.商品房预售款管理 新加坡、马来西亚和中国香港允许开发商把预收款用于工程建设。有的则明确规定，在商品房交付使用后购房款才转付给开发商。如澳大利亚，买卖双方达成协议后，购房人缴纳至10%的订金，由律师存入银行保证账户，待商品房竣工交付后，订金和连同剩余房款一并转给开发商。 欧美国家则一般由双方合同约定。如美国，联邦和各州对预售活动没有法律限定，各州的房地产委员会虽然有一些监管的规定，但服从于买卖双方协商确定的预售合约，购房款的支付时间、方式和使用主要取决于双方的信用情况，通常是签订合约时买者支付5%～10%的保证金，施工到某一程度时支付一部分金额，完工时最后清算。 3.预售贷款管理 在个人购房贷款政策方面，商品房预售时，世界多数国家和地区，基本上都可以为个人购房提供各种形式的贷款，主要依据买卖双方的信用情况和项目预期，但在贷款方式上差别较大。 东南亚国家和欧洲一些国家的银行在商品房预售时可以为购房人提供按揭购房贷款。美国的金融机构在项目竣工后，才为购房人发放抵押按揭贷款，但预售期间，根据未来的抵押按揭贷款，购房人可以获得短期的建筑贷款，用以支付商品房在建时分段支付的款项；银行可以要求信用不显著资信不高或新成立的开发商将预付款存放在银行的托管账户内，直到商品房竣工。 三、我国目前商品房预售资金监管的模式选择 1994年,当时的建设部出台《中华人民共和国城市房地产管理办法》,建立商品房预售许可制度,旨在解决我国住房制度改革初期房地产开发企业资金不足、商品房供应不足的问题。2001年,建设部又发布了《关于修改〈城市商品房预售管理办法〉》的决定,进一步明确了商品房预售制度的相应细则。商品房预售逐渐规范,成为多数城市的主要销售形式。 关于取消预售房制度的争论，从政府到民间，从业内人士到专家学者，都各执一词。目前，在世界各国，尤其是美国、欧洲住房成熟市场仍然保留着预售制度，但各国房地产市场发展状况和信用水平、法律环境都相对比较完善。说明商品房预售制度本身没有问题，关键是如何针对其缺失与盲点加以改良。 预售制在发达国家已经运行多年，预售制往往是发展中国家为了开发房地产所必须要走过的道路。目前我国商品房预售制度存在一定的弊端，但马上取消同样会造成不利的影响。我国正处于城市化快速发展的进程中，取消商品房预售制度必然提高开发资金门槛,多数中小开发企业将遭淘汰,导致短期内房地产供应量的极具减少,供求失衡加剧房价上涨。 房地产市场是信息不对称的市场，房地产开发商作为占据信息优势的代理方，可能会以此谋求在交易中获取最大收益出现"道德风险"，而使处于信息劣势的购房人受损。在商品房预售资金监管制度缺失的背景下，开发企业的诚信问题会给消费者带来诸多风险。因此，为保持房地产市场的稳定，提高房地产业在拉动内需中作用，迫切需要建立、完善与经济环境相适应的商品房预售资金监管制度。 通过政府公共管理职能理论分析，政府应该提供有效的监管服务，纠正市场失灵。因此，在目前我国市场经济体系尚不完善、其他机构尚不成熟、信息披露制度不完善的情况下，由政府对商品房预售资金进行监管，保护购房人的利益是十分必要的。 预售资金监管是一项跨行业、跨领域的综合性、系统性工程，需要多部门共同配合。政府的权威性和可信度是其他机构无法比拟的，政府直接进行商品房预售资金监管，有利于促进监管过程中各参与主体的配合。依托天津市国土资源和房屋管理局多年来数字房管的建设成果，将商品房销售管理系统、房地产产权产籍管理系统、商业银行结算系统以及银联系统进行跨行业、跨部门的链接，对预售资金从办理商品房销售许可证开始至完成房地产初始登记终止，实行全程网络化实时监管。最大限度方便购房群众和企业是设计资金监管操作程序，实行全程免费监管，不给开发企业增加成本，不给群众购房增加负担。 此外，结合本地区的实际情况，天津选择了按比例监管模式，使预售资金监管比例根据市场状况进行调整，即呈现动态性，极大的提高了监管效率和监管参与主体的福利水平。监管比例依据上一年度新建商品房单位建安造价、有关配套费用及新建商品房销售均价等因素确定。另外，监管比例根据实际情况每年调整一次。按比例监管模式打破了以往僵化、一成不变的管理方式，充分考虑了房地产建设项目资金的使用效率。 |
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