我国城市基础设施建设资金运作模式研究

张照　王德 1研究概述 1.1研究背景及目的 近年来，随着城市化进程的加快，关于城市基础设施建设资金（以下简称城建资金）的筹措、支出、运作和政策指导已成为学者及政府相关部门关注的重点之一。虽然在实际操作中，各地都有不同的尝试，有着不少成功的经验和失败的教训，但还缺少系统的整理和研究，使得对这一重要问题的认识缺少基础，助长了城市非理性发展的势头。 本文正是在这样的背景下，在对我国城建资金的历史及现状的分析基础上，通过分析具体城建资金来源渠道、运作及支出情况，并结合个案城市的案例研究，试图总结我国城建资金模式以及乡、县和地级市不同行政级别的具体情况及特点。最终，对我国城建资金运作模式的特点及现状问题进行总结，并对城市规划中如何引入并强化城建资金研究及实践提出了建议。 1.2城建资金界定 城建资金有广义和狭义两种解释。广义的内容包括构成城市所有设施，即为生产、生活、工作、交往、游憩等服务的各种设施的维护和建造费用①。狭义的内容则只包括城市政府负责的道路、桥梁、隧道、码头、供水、供气、供热、排水、污水处理、垃圾清运及处理、园林、绿地、防洪排涝等基础设施的维护和建造费用②。本研究所指的城建资金即为狭义范畴的维护与建设资金。 2我国城建资金概况 2.1我国城建资金相关政策演变 我国城建资金相关政策的演变大致可分为四个阶段：国家统收统支期、地方分权期、政策改革期以及加速发展期，如图1所示。 1978年以前城市建设完全通过城市财政预算计划，以投资代替融资。城市建设项目列入基本建设项目，其投资列入财政支出预算，建设部门完全按照计划进行建设。本时期最主要的政策法规是1962年中共中央、国务院发布的《关于当前城市工作若干问题的指示》，将工商税附加、公用事业附加和房产税统一划归市财政，意味着城市建设开始有了专门的资金渠道。 1978-1994这十几年是我国城建资金相关政策改革、创新最为活跃的时期，包括1985年国务院发布的《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》，标志着城市维护建设税的首次开征;1988年《城镇土地使用税暂行条例》以及1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台为国有土地使用权有偿出让提供了政策依据。相关政策改革的主要目的在于扩展城建资金来源渠道，引入市场机制，鼓励、引导并保障民间资本等非政府力量的介入。 这些改革措施在近十年来日渐成熟，并得到加速发展。党的第十四届三中全会上通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》以及2002年建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等都明确指出“基础性项目建设要鼓励和吸引多方投资参与”，为城建资金走向多元化，摆脱政府主导的限制提供了基本的政策保障。 2.2我国城建资金总量及结构变动 相关政策演变的直接反映就是我国城建资金总量的变动情况。如图2所示，1996年以后，我国城建资金总量（包括收入与支出）进入加速增长期。2004年城市建设收入总量为5257.6亿，是1994年的8倍。特别是2000年以后，城建资金总量年增长率基本保持在25%左右。 从城建资金收入总量占同期国内生产总值的比例来看，1984年城市建设维护税开征以前，其所占比例不足1%，1999年首次达到2％，2004年达到3.85％。 从我国城建资金来源来看，大致可分为6大类：财政税收、行政收费、贷款债券、资源收益、企业融资和其他渠道。共涉及二十几项具体的来源渠道。如图3所示,近二十几年来，我国城建资金来源渠道变动的大趋势是：财政税收、行政收费等财政融资渠道所占比重逐年下降；市场主导、企业主导型融资渠道正处于上升通道。如图3所示，政府财政税收渠道和收费渠道已从1986年的超过80%下降至2004年的30%不到，已失掉近半壁江山。取而代之的是近十年来增幅迅猛的贷款债券和资源收益两大来源渠道，其中以国内贷款和土地出让转让金为主，近3年两者所占城建资金总量的比重之和在50%左右。其中，国内贷款收入从1995年的47.7亿增加到2003年的1331.8亿左右，增加近30倍，其占同期城建资金总量的比例从1995年的6%跃升至2003年的31%左右；土地出让转让金收入从2002年的283亿增加到2004年的1100亿，3年翻了近两番，其占同期城建资金总量的比例也从2002年的9%一跃至2004年的21%左右。  所以总的来看，我国近几年城建资金收入构成大致可概括为5︰3︰2格局，贷款（主要是国内贷款）和资源收益（主要是土地出让金）占50%，政府财政税和行政收费占30%，企业融资等占20%。 3我国城建资金运作模式 3.1整体运作模式 一个城市的城建资金运作模式是由多方面因素综合决定的，既受地方政府相关政策及决策的主动性影响，也受其财力、城市规模以及地区经济发展状况等方面的制约。我国城建资金总体运作模式如图4所示。从纵向来看，整个模式可以分为城建资金收入构成、相关部门构成以及城建资金支出构成三大部分；从横向来看，根据城建资金运作可以分为政府部门主导型、城投公司主导型以及BOT等公私合作型等，呈三足鼎立之势。 3.2政府部门及财政主导 政府部门及财政主导的城建资金来源主要是财政税收及行政收费渠道。财政税收渠道包括城市维护建设税、公用事业附加费、中央财政拨款和地方财政拨款，其中，前两者为目的税，在1990年代以前是城市维护建设的专项资金以及主要的资金来源渠道，占城建资金总量的40％左右，被称为城市建设“两项资金”，但近年来其所起作用大为下降，占资金总量比重仅为9.6%左右。中央财政拨款主要以财政转移支付或专项基金（水利建设基金、公路基金、新农村建设等）的形式支持地区建设；地方财政拨款则一般针对重大工程项目，采用专项财政拨款的形式。 行政收费渠道种类繁多，包括市政公用设施有偿使用费、增容配套费、资源费等等。1994年行政收费渠道资金总量占城建资金的比例曾达到47％，1996年以后，随着“治乱减负”工作的开展，不合理收费被取消，2004年各种收费占城建资金的比例在5％左右。 1990年以前，基本上是这种政府部门、财政资金为主导的运作模式。其基本运作模式是：财政部门负责城建资金的统收统支，建设部门根据规划部门等相关部门建议安排年度建设计划，上报发改委等部门，政府再根据各方意见作出决策。建设局再根据报批的年度建设计划统筹安排当年建设项目。财政划拨城建资金支出分为两大类，其一是直接划拨给建设局的年度建设资金，由建设统一支配调度给相关部门和建设项目，这部分资金对应财政收入渠道主要是城市建设维护税和公用事业附加，总量较为稳定，年度波动不大，其支出主要以低等级维护、日常经营、相关部门经费以及低等级道路建设为主。 第二种情况是针对具体的重点市政工程，由建设局主管，其他相关单位分摊相关资金。道路、给排水、电力电信、绿化亮化等市政工程都是统一实施、各自出资。该部分资金中建设局所负责的资金一般不列入城市建设项目及资金计划，而由政府财政列支。该部分资金根据不同年份的建设情况差异，总量变动较大。 3.3城投公司等国有企业主导 城投公司等国有企业主导的资金来源主要是贷款债券和资源收益。贷款债券渠道包括国内贷款、利用外资、债权与股票等，其中以国内贷款（包括地方转贷国债）为主。如图5所示，城建资金相关的国内贷款大致有3种情况：地方政府转贷国债、政府背景的城投公司以及民间企业。从贷款总量上看，以前两者为主，这种政府背景的银行贷款主要通过财政担保、土地出让收益或其他收费权益抵押，但从近期来看，不管是哪种方式，都以地方财政收入支付到期本息或利息为主。这种以银行贷款为主搞城建的运作方式局限性较大，如果国家实施严格的信贷紧缩和用地控制政策后，对城市建设资金来源和项目建设就带来一定影响。近年来，关于地方政府无限负债的风险、负债合法化、债务的信用保障、合理的负债比例、科学合理的还债及债务管理机制的建议等问题已经成为学界及相关部门的关注热点。 资源收益渠道主要包括土地出让转让等相关的土地资源收益、专营权转让等城市无形资产收益，以及通过对收费路桥、自来水厂、污水处理厂等存量资产进行经营权转让或股权转让等方式实现的收益。其中，以土地出让转让金为主，其他相关的资源收益尚未形成规模。如图6是我国土地收益用于城市建设的运作模式分析图。首先，并不是所有土地出让收益都可以作为城建资金，以2004年为例，全年全国土地出让价款总计5894.14亿元，同期用于城市建设费用为1099.6亿元，占总土地出让价款的18.7%；其次，从现阶段大部分地区来看，工业土地的出让由于土地成本接近甚至高于出让金，所以近期无法产生收益用于城市建设，但远期可通过企业的税收增加政府的财政收入。所以，近期真正能转化为城建资金的主要以商业、居住等经营性土地为主，而其中又以空地等无拆迁、基础设施条件较好的存量土地出让收益为主要城建资金来源。其主要的运作方式是通过政府控制一级土地市场，先征地、后建设（基础设施）、再持有（等待升值空间）、最后出让获得收益。涉及城市建设的国有企业及公司分为两大类，其一是传统意义上的市政公司，比如自来水厂、燃气公司、热电厂、公交公司等，其城建资金来源主要是市政产品及服务收费以及政府财政的补贴。 另一类就是近些年来各地比较盛行的城市建设投资开发公司（简称城投公司）。城投公司实行城市建设项目全过程管理，以独立法人的身份向社会筹集资金，独立承担投资风险，负责投资的回收工作。从近几年各地的具体实践来看，根据城投公司对城建资金的支配程度及其在整个运作过程所起的作用可以分为两种类型：相对独立型及财政挂靠型。其中相对独立型城投公司独立运作土地经营收益和国内贷款，由下属的建设子公司负责部分道路及市政设施建设。而且在部分城市，为了充实城投公司的力量，增加收益渠道，往往把自来水、燃气等市政公司作为城投公司的下一级子公司，其经营与收益由城投公司统一管理。还有一种就是财政挂靠型，主要作为政府代表行使某些地方政府不适合直接出面的城建资金筹集（例如国内贷款等），但并无独立运作及支配资金的权力，全部相关收益上缴地方财政统一管理。 从实地调研的情况来看，一般城投公司主要负责城市主干道路、桥梁以及大型市政基础设施的建设，而建设局则主管城市次级道路桥梁以及一般设施的建设及所有设施的后期维护。 3.4 BOT等公私合作主导 公私合作模式的城建资金来源一般是外资或民间自有资本以及以项目收益或固定资产为抵押的银行贷款。在西方，自20世纪末以来，城建领域的公私合作就已成为推动公共事业改革的重要工具，并取得了很大成效。而在我国，对于民间投资来说，城市基础设施建设领域一直是民营经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域。 近年来，随着市政公用行业市场化进程的加速，民间或外资涉足城市建设的投资日益频繁。随着收费和价格改革的实施，企业通过自身的积累用于扩大再生产的资金总量明显上升，企业自筹资金增长迅速，在城建投资中的地位日趋提高。由于数据统计来源的限制，我们还无法直接获得外资及民间资本在城建资金投入方面的精度数据，但从实地调研所掌握的情况来看，在“利用外资”中约有1/3为外国企业直接投资，而在“自筹资金”中则约有2/3为国内民营企业直接投资，以此估算的话，2004年外资及民间城建资金在625亿元左右，占资金总量的12%左右。公私合作模式在不同行业及不同地区的运作模式差异较大，加拿大工业部按公共部门向私人部门转移的风险大小及运作的具体模式把所有模式分了10大类③，从我国的具体实践来看，国内公私合作模式还仅仅局限于建设—运作—转让（BOT）或建设—转让（BT）等公共部门转移风险较小的几种类型。 近几年，全国各地也在进行一些创新与尝试，比如最近城市推出的“城建系列信托计划”，它是由多个投资人（委托人）将自己合法拥有的资金委托给信托投资公司，由信托投资公司集合管理、运用于某一城建项目，为投资人获取投资收益的一种信托投资工具。这种信托计划与证券投资基金不同，目前尚不能采取公开募集方式，并且按国家规定一个信托计划的委托合同不能超过200份，每份合同的金额不能低于5万元。尽管如此，毕竟为更多的民间资金（甚至是一般公众）投资城建领域提供了一个窗口。公私合作模式主要涉及的投资领域一般包括：具有收益基础的大型市政设施（自来水厂、污水处理厂、电厂等）、大型桥梁或隧道、城市内部高架道路及轨道交通设施等。 4几种典型城建资金运作模式 分析了全国整体状况的基础上，我们通过对具体城市（镇）的访谈、调研、数据收集等来进一步分析几种典型城建资金运营模式。 4.1上级财政转移支付型 上级财政转移支付型的城建资金来源主要是上级财政的转移支付，我国大部分乡镇及部分经济较落后的县市主要以这种运营模式为主。农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入由三个部分组成：农业四税为主体财政收入部分、地税收入以及国税收入(增值税)留存部分。除了东部沿海部分省市外，我国大部分乡镇财政收入基本“以吃饭财政”为主，而随着取消农业税政策的出台，其收入进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。根据我们对江西省几个乡镇相关领导的访谈整理，一个财政收入在3亿元左右的县，下辖19个乡镇，每个乡镇能拿到的县级财政补助在200万元左右，而乡镇自身财政收入在100万元左右，即每个乡镇能支配的总收入在300万元左右。一般乡镇的固定支出大致有四部分：对下辖村的补助（每个村2～3万元）、教育支出（工资等）、镇级工作人员工资（150万元接近总收入一半左右）、办公费用等。除去这些固定支出外还能剩下用于乡镇建设的资金十分有限，一般只够镇区内的设施维护和环卫等。对此类财政资金相对缺乏的城市来说，如图7所示，以下三种方式是进行城市建设的主要途径： (1)上级政府直接投资或建设。争取新农村建设、双百工程等相关的银行贴息贷款和专项建设资金，或者直接借助省道、县道等建设项目，变省、县级道路为镇区主要道路，依托发展。 （2）出让宅基地收益，主要通过卖宅基地。例如政府征收6.7hm2农民土地，拿出其中2hm2土地和320万元安置费用进行农民安置，然后进行道路等基础设施建设，最后把剩余4.7hm2土地按照每200m2（10m×20m）一个宅基地进行公开拍卖，按照平均10万元一个宅基的价格，共计2300万元左右收入，除去320万元安置费以及1500万元左右的道路等基建费，还能有所剩余用于其他地区的建设。 （3）房地产或工业片区开发配套建设，由开发单位统一建设配套区内的道路市政设施，然后用土地折算成资金抵消。这种方式主要存在于某些具有特定开发资源或条件（旅游、交通等）优势的乡镇，其参与单位一般以沿海发达地区或本地有实力的民间机构为主。但2002年以后，土地转（集体土地转国家建设用地）、拍、挂权利分别在省、市等上级政府，县镇政府没有主动权，所以这种模式只能通过某些变相方式进行。 4.2政府自身财政主导型 政府自身财政主导型的城建资金来源主要是本级政府自身财政收入，大部分经济状况较为一般，房地产及土地市场不够发达，也很少能得到银行及民间资本青睐的县城或县级市以这种运营模式为主（图8）。 具体来看，政府自身财政主导型具有以下几大特点： （1）财政税收及行政收费是城建资金的主要来源渠道，国内银行贷款、土地出让转让金等还不成气候。以湖北省Y县的某重点市政工程为例，由县财政列支和相关行政收费投资占到投资总额的7 5%左右，另外25%则以市政经营公司自筹为主。 （2）城市建设以政府相关部门为主，市场缺位严重。由于缺少土地经营收益以及联动的国内银行贷款等前提条件，只有个别自身条件较好的县城（级市）成立了城投公司参与城市建设，统筹资金运营。目前，一些县级市的城投公司也在筹建当中，但由于缺少前面所提到的公司运作的基础，其成立后所能起到的作用和效果还有待进一步观察。 4.3市场运作主导型 市场运作主导型运营模式的特点是城市建设的投入力度更大，同时更多的投资主体进入城建领域；政府开始在一些基础领域放松管制，引入竞争，以提高投资效率；以及更多的尝试用市场机制来调节土地、基础设施等资源的建设与运作，城投公司作为城市建设及资金运作的主体发挥越来越重要的作用。近年来，我国大部分地级市以及部分经济较发达的县级市都以这种运作模式为主（图9）。  以安徽省W市为例（相关数据根据笔者实地访谈整理，为2005年大致数据），全市财政税收相关的城建资金近几年为3亿左右，其中一半（约1.5亿）由市财政划拨给建设局负责全市一般维护、支路及园林绿化等建设，另外1.5亿则拨款给城投公司，主要用于当年国内银行贷款利息的支付。而全市城建资金主要由城投公司负责筹集，大致由国内银行贷款（14亿）、土地出让转让金（26亿）和出售国有资产（大型市政设施等，接近1亿左右）等三部分组成，共计41亿。然后城投公司根据相关部门的年度建设计划（制定计划过程中城投公司提供资金可行性的建议）由本公司下属的建设单位或拨款给建设局进行全市主要干道及大型市政设施的建设。 这种模式一个最显著的特点就是土地出让转让金和国内贷款占城建资金的绝大多数（超过80%），于是不少城市便形成了最近相关媒体及部门所声讨的“以地生财”模式：土地收储中心征收生地，然后从银行贷款进行“七通一平”后再卖熟地，地价和房价便由此双双轮番上涨。银行敢贷钱给政府，是因为看到政府通过经营土地有了还款能力；政府为了继续推动土地市场，不得不用无形之手保持甚至推高房价。 从笔者的相关访谈来看，这种模式在江浙东部沿海城市较为普遍，最近几年房价的持续上涨给当地政府经营土地提供了很大的空间。同时我们也注意到，国家最近对土地、房地产市场的调控，以及中央相关部门对土地收益分配制度的改革（地方政府将不再是土地收益的大头）等动作将直接影响到这种运作模式的运作。 5总结 5.1我国城建资金运营模式特点 改革开放以来，我国城建资金的运作经过不断地摸索找到了一条具有自身特点的道路。总的来说，我国城建资金运作具有以下特点： 5.1.1城建资金总量巨大 相对于其他发展中国家而言，我国每年4000亿元到5000亿元的城建资金投入为我国改革开放以后城市的快速发展提供了坚实基础。 5.1.2土地收益与政府背景的银行贷款是城建资金主要来源渠道 从我国土地国有到允许土地出让转让、从住房公有到商品房政策的普及等政策的转变，使得土地出让转让及其相关收益成为城建资金的重头。而我国银行的国有性质以及和地方政府的密切关系使得如此大规模政府背景的银行贷款成为可能。 5.1.3地方政府在城建资金运作中占主导地位 从我国城建资金整体模式以及不同级别城市的具体情况来看，我国城建资金的增长，主要还是通过地方政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。不管是财政直接拨款还是政府背景的银行贷款等都是以地方政府主导型资金为主，而本来市场化运作的土地出让转让金也难免受到地方政府干预与影响，总的来说，地方政府在城建资金运作中占主导地位。 5.2我国城建资金运营模式问题 通过与日本及欧美等发达国家的城建资金融资方式的研究与比较，我国城建资金运营模式在以下几个方面还存在一些问题: 5.2.1过于依赖地方政府力量，缺乏地区差异补偿机制 地方政府投入城建的财力、银行贷款及土地收益等都直接与地区经济发展水平相挂钩，而大规模的城建投入又反过来促进当地经济及相关产业的发展，由此形成正效益循环；反之，自身经济条件不足的城市则为反向的恶性循环，地区发展差异加大。相比之下，中央政府对地区建设及城建投入的支持、控制力度略显不足。虽然不可能回到1962年以前那样由中央财政来全权负责地区城建资金的局面，但仍有必要加强宏观控制，特别是强化财政转移支付等城建资金地区补偿机制来调节地区差异。 5.2.2城建资金运作不稳定，缺少制度化保障 从我们实地调研及访谈的情况总结来看，具体选择哪种城建资金运作模式，各地政府也都在探索之中，变动较大，缺乏制度化保障及上级政府的有效引导。这种不稳定主要体现在两个方面： 一方面表现在城建资金的来源上，对于现状所占比重最大的政府背景的国内贷款以及土地出让金来说，国家信贷政策及用地政策的改变、以及土地资源的稀缺性等因素将直接影响其在融资方面的表现。 另一方面表现在城建资金的体制上，根据我们对乡、县以及地级市等不同行政等级的实地调研和相关人员的访谈来看，绝大多数城市的城建资金运作都缺少制度化保障。虽然有年度建设计划的统筹安排，但项目资金筹集、运作以及还款等不确定因素太多，决策层“拍脑门”决定、相关部门针对具体项目“特事特办”的情况居多。 5.2.3负债经营、风险隐患 政府主导、负债经营还是我国当前主要的城建资金模式，其带来的后果是城建资金总量的增长受到限制，而且资金融通过程中附带的融资风险向政府财政集中。鉴于政策和法律对地方政府举债行为的限制，实际操作中各地市政府并没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府职能部门或临时设立的建设项目负责人等名义，或以银行借款、或以集资、垫资等形式吸收民间资金进入，形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中，甚至会出现政府无限负债的危险。 5.2.4盲目扩张增加城建资金压力、城建资金规划缺位 目前全国城乡建设中存在的最突出问题是盲目追求大规模、高标准、快速度。城市盲目扩张一方面直接浪费了宝贵的土地资源，另一方面，也给本已不足的城建资金带来了更大的压力。城市经营变成了卖地收钱，甚至进入了越卖越亏的怪圈。 这种盲目扩张之风的原因是多方面的，有地方政府的急功近利、狭隘的政绩观、违法腐败等众多因素，但其中一个十分重要的原因是当前城市规划与资金计划分离，缺乏科学的决策知识体系和民主决策程序，使得城市规划无法整体兼顾，不能预见长远。 5.3城建资金未来发展趋势 近几年来，我国部分城市房地产繁荣带动的高地价为地方政府筹集资金进行城市建设提供了可靠的资金保证，可以说城市建设的进步和地产市场的发展基本上形成了互动格局。但从长远来看，根据建设部政策研究中心的专家透露，近期国土资源部、财政部、建设部等正在制定土地出让收益的重新分配政策。虽然几个部委的意见还尚未统一，但一个大的趋势是中央将加强土地出让转让的直接监控和收益的共享，地方政府从中受益或支配收益的权利将大为削弱。再加上土地和房地产调控政策的陆续出台、可用土地资源的规模有限等因素，未来大部分城市（特别是近期透支严重的城市）作为城建资金重头的土地出让转让收益将大为萎缩；与之关联的是以土地收益作为抵押的国内贷款的减少，同时，前几年累计的城建债务也将进入还债高峰期，种种因素使得未来若干年内大部分城市筹措城建资金将面临严峻挑战。 为了应对这些挑战，除了正在强化的中央宏观引导外，另一个重要途径就是加强我国城建资金运作的制度建设，用制度保障城建资金的筹集与运作，增加诸如城建建设维护税等较为稳定的城市建设目的税，或者拓展市政债券、城建基金等民间资金参与渠道。