以生态文明建设为战略导向，推进欠发达地区跨越式发展
——以龙游县为例
2010年第三期领导干部进修一班二支部二组
省委十二届七次全会对生态文明建设作出全面部署，提出了打造“富饶秀美、和谐安康”的生态浙江奋斗目标。这对于发达地区来说，必须承担的历史使命是：既要加快经济发展，又要承担“保护一方青山绿水”的艰巨任务。在“十一五”向“十二五”过渡的关键节点上，研究探讨在生态文明建设战略引领下实现欠发达地区跨越式发展的思路和对策，既是欠发达地区自身亟待解决的一项重要课题，也是直接关系“十二五”我省能否实现建设惠及全省人民的全面小康社会目标的关键。
一、生态文明建设与欠发达地区实现跨越式发展的机遇
（一）时代背景
生态文明是继原始文明、农耕文明和工业文明之后的一种新的文明发展形态。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐相处、协调发展。如果说农业文明是“黄色文明”，工业文明是“黑色文明”，那生态文明就是“绿色文明”，是协调人与自然关系的文明，是对现有文明的整合、重塑与超越。
生态文明的提出具有深远的理论思考和严峻的现实背景。从“人定胜天”到改革开放，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但同时也付出了沉重的代价。据中科院测算，目前由环境污染和生态破坏造成的损失已占GDP总值的15％，超过了9％的经济增长。人口包袱沉重、自然资源不足、生态系统破坏、环境质量下降宣告着环境危机正严重地制约经济发展，并残酷地吞噬着经济成果。党的十七大首次提出建设生态文明的重要战略任务，并把它作为全面建设小康社会的一项重要目标。这标志着我们党对发展理念的深化，对发展形态的升华，对发展与环境关系认识的飞跃，对治国方略的创新和发展。省委十二届七次全会也作出了生态文明建设的战略部署。在这样的背景下，对欠发达地区来说，想走过去那种“先污染、后治理”的粗放型增长老路是不允许了，但把生态文明建设局限于生态环境保护也是片面的。正确的选择是必须在人的发展、经济的发展和生态保护之间走出一条和谐共赢、可持续、跨越式发展的路子。
（二）战略机遇
1、生态机遇。我省的欠发达地区主要集中在浙西南，地域面积占全省的40%，大多处于钱塘江、瓯江等江河上游地段，全省八大水系中的六大水系发源于此，森林覆盖率70%左右，全省43%的森林面积集中在这些县市，生态环境对全省的影响很大，总体定位是限制发展区。在生态文明建设背景下，高品质生态环境就是稀缺要素和可持续发展能力。因此，欠发达地区最好品牌在生态，最强优势在生态，最大潜力在生态，最根本希望也在生态。如何抓住扬长避短，将生态优势转化为经济社会发展优势，是推进欠发达地区跨越式发展的首要任务。
2、政策机遇。在“十一五”扶持欠发达地区发展的基础上，省委、省政府将把加快欠发达地区发展作为“十二五”重点任务，作为推动经济平稳较快发展的新的增长点，作为推进区域协调发展的重要举措，作为全面建成惠及全省人民小康社会的重要内容，纳入总体部署，出台系列政策，加大支持力度，将为欠发达地区实现跨越式发展注入更为强劲的动力。
3、后发机遇。从发展阶段看，2009年，全省25个欠发达县市人均GDP达到2848美元，处于工业化中期初始阶段，步入工业化、城市化、市场化快速推进期，可以吸取发达地区经验教训，不走“先污染后治理”的传统老路，转而依托生态环境优势，走资源节约、环境友好的新型工业化之路。从资源条件看，欠发达地区经济总量低，产业规模小，主导产业培育刚起步，但土地资源较为丰富，产业选择空间余地大，可以在较高起点上改造传统产业、培育主导产业、发展新兴产业，为生态经济做大做强提供了基础条件。从城乡结构看，城镇化水平不高但传统农业基础较好，城乡居民收入差别不大，统筹城乡发展正当其时。
二、“十一五”期间欠发达地区发展实践与启示
（一）扶持欠发达地区发展成效明显
1、扶持情况。一是出台扶持政策。历届省委、省政府高度重视欠发达地区发展问题，特别是“十一五”以来，我省先后出台了《关于实施“欠发达乡镇奔小康工程”的通知》、《关于全面实施山海协作工程的若干意见》以及《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》等政策文件。今年7月，省里又决定在保持各项补助力度不变的基础上，今后3年每年安排财政运行和发展补助资金20亿元，对欠发达地区尤其是泰顺、文成、开化、松阳、庆元、景宁等6个重点欠发达县予以特别扶持，并着手研究制订《关于加快推进重点欠发达县群众增收致富奔小康的若干意见》。据初步统计，2006年以来，省财政补助欠发达县市累计达801.7亿元，接近25个欠发达县市819.7亿元的地方财政收入总和。仅在农业农村方面，龙游县“十一五”以来共得到省级扶贫资金5525.44万元。其中产业化扶贫发展资金681万、下山搬迁3347.74万元、农民培训278.89万元、经济薄弱村村干部误工报酬677.81万元。二是打造帮扶平台。启动实施“百乡扶贫攻坚计划”、“百亿帮扶致富”、“山海协作”、“欠发达乡镇奔小康”等工程，形成了政策推动与帮扶平台建设相结合的有效工作机制。“山海协作”工程中，杭州、宁波、温州等发达地区与衢州、丽水、舟山等欠发达地区共65个县市结成对口协作关系，促进了产业承接和项目集聚，成为带动欠发达地区加快发展的重要载体。据统计，截至今年6月，全省累计实施“山海协作”产业合作项目6109个，到位资金1317.31亿元；实施新农村建设项目547个，到位资金1.15亿元；组织培训低收入群众26.8万人，组织输出劳务51.7万人次；通过山海协作累计帮扶低收入群众增收11.7亿元，帮扶社会事业建设资金1.92亿元。龙游县自“山海协作”工程实施以来，累计签约协作项目423个，到位资金87.66亿元，协作区域涉及杭、甬、温、嘉、绍、台、金、湖等发达地区，协作领域从单纯的经济协作拓展到干部交流、劳务合作、教育事业、新农村建设等领域，并与宁波北仑区、江北区建立资源与产业合作园区。三是扶持资源开发。按照“围绕特色做文章、迁移下山找出路、走出县域求发展”的思路，以人力资源开发和优势资源利用为重点，引导欠发达地区依托自身资源优势，努力探索走出一条自我积累与借力发展相结合的道路。2006年以来，全省累计培训农民200多万人次，农村劳动力转移就业85万人，下山搬迁农户56.6万人，全省80%以上的欠发达乡镇农民人均收入越过了全国平均水平。
2、发展成效。2006-2009年，全省25个欠发达县市GDP从1455亿元增加到2186亿元，年均增幅达14.7%，超过全省平均水平（11.8%）近3个百分点。全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、财政总收入、地方财政收入均增长150%以上，规模工业产值增长183%，城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别增长133%和142%。如，衢州市2009年有5项指标增幅高于全省平均水平，其中GDP、限上工业投资增幅居全省第一，规上工业产值、社会消费品零售总额、实际利用外资增幅居全省第二；民生综合指数居全省中游。实践证明，省委、省政府一系列扶持措施取得了明显成效，欠发达地区经济发展步伐加快，实力持续增强，社会保障事业和人民生活水平都有了明显改善，为实现跨越式发展奠定了基础。
（二）龙游县个例情况
近年来，龙游县坚持总量与质量并举、速度与效益并行、发展与环境并重，初步探索出一条具有地方特色的科学发展之路。
1、坚持集约型发展。注重从科学规划入手，划定集聚发展区、适度开发区和严格保护区，着力推动产业和人口集聚，促进土地集约节约经营。一是产业集群。形成“一区三块”平台体系，规划面积56平方公里，其中龙游工业园区被列入省级开发区和省山海协作示范园区，城南工业区被确认为省小企业创业基地。2006-2009年，“一区三块”入园企业新增300多家，规模工业产值年均增长30.1%，占全县规模工业产值的比重从48.4%提高到70%。特种纸、先进装备制造、纺织服装等主导产业集群已初具雏形，2009年分别实现产值29.93亿元、26.11亿元、14.73亿元，增幅均在40%以上，三大产业占全部规模工业产值的55.8%，龙游县被命名为全国特种纸产业基地。二是人口集聚。确定“1241”发展格局，完成行政村规模调整，城乡空间布局不断优化。大力实施农民异地搬迁工程，促进一批深山远山地区、水源保护区、地质灾害危险区及库区的农民迁移到中心城区和中心镇，先后建成晨东小区、芝溪家园等下山脱贫小区及大街、庙下等集聚点，已安置2600多户8000多人，促进了农民集中集聚、分工分业。“十一五”期间，我县城镇化率提高了10个百分点，达到40%。三是土地集约。树立“以亩产论英雄”理念，落实工业项目“五步工作法”，提高土地集约经营水平。2009年园区新增用地项目平均投资额达到1.3亿元，单位项目投资强度达到265万元/亩，分别比2006年提高了4.8和2.3倍。注重“留空留白”，为“大好高”项目引进创造条件。投资8亿元的维达纸业、投资7亿元的华飞色纺、投资15亿元的中龙集团等一批龙头项目先后落地，龙游产业竞争力得到有效提升。
2、打造宜居型城市。把城市作为加快发展的着力点，以城市化支撑新型工业化和新农村建设。依托县城“两江两山两滩”的独特自然地理环境，坚持高起点规划、高品位建设、高质量管理，着力打造宜居型城市，省委、省政府领导称之为“龙之游、人之居”品牌。一是规划。近年来规划编制共投入8000多万元，编制了县域总体规划、城市总体规划以及交通、旅游、社会事业等专项规划，拉开了城市框架，明确了建设时序。强化“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋”，确保了规划实施的科学性、权威性、严肃性，“龙游城市卫星航拍图”显示建成的城镇和规划设计图完全吻合。二是经营。以规划为龙头，以经营为手段，以国资为平台，形成“经营城市”理念和实践体系，城市建成区面积扩大到12.5平方公里，城区人口达到10万多人。做好“控制为先、堵疏结合、把握时序、搬盘激活”的文章，突出区块组团集中开发，先后建成阳光新城、方门街新区、江滨公园等城市新区块，加快城市道路、供水、排污等基础设施建设，建成区绿化覆盖率达到41%，城市功能逐步完善。连续举办亚太汽车拉力锦标赛、国际龙舟邀请赛等重大赛事，有效提升了龙游城市的知名度和美誉度。三是整合。坚持“城景文游”四位一体，将交通、水利、旅游等项目和城市建设有机结合，实现资源的有效配置。如，将水利部门沿江防洪工程与城市沿江景观、城市旅游开发相结合，形成灵山江两岸集城防、景观、文化、旅游功能于一体的城市风景线。依托深厚的文化底蕴，做足人文文章，建成以石窟文化为主题的荣昌广场、以龙文化为主题的龙洲公园、以古民居文化及商帮文化为主题的龙游民居苑等项目。先后荣获省级卫生县城、省级文明县城、省级园林城市、省级旅游经济强县、浙江新魅力之城等称号。
3、发展生态型工业。龙游的经济欠发达，主要是工业经济欠发达。确立“工业立县”主战略，坚持扩大总量与优化质量并重，集中力量主攻生态型工业，实现经济发展与生态保护的“双赢”。2006-2009年，全县工业总产值、增加值年均分别增长24.7%和20.6%，对经济增长的贡献率达60.7%。同时，环境质量稳中向好，全县饮用水源为一级地表水，出境水水质达标率100%，城市空气质量优良率90%，成为国家级生态示范区。一是坚持生态优先。严守“环保一条红线”，在全省较早实施项目决策咨询制度，从源头上控制高能耗、高污染项目落地。2006年以来，先后否决化工印染、废纸造纸、医药中间体等项目500余个，全县规模工业万元产值综合能耗从2006年的0.84吨标煤下降到2009年的0.39吨标煤，万元GDP综合能耗从1.37吨标煤降到1.28吨标煤。二是注重低碳发展。以高端化为引领方向，积极引进发展生态环保和高新产业。全县投资生态环保企业近20家，总投资额超过5亿元，其中恒鑫电力、兴泰农牧、赛孚能源成为“全省第一”项目。新增国家级高新技术企业8家，高新技术产业产值年均增长16.6%，省级以上名牌产品、著名商标达到20个，荣获全国科技进步县称号。
（三）主要启示
1、科学决策是关键。省委、省政府始终坚持统筹区域发展的思路，把欠发达地区发展放在全省科学发展大局中来统盘谋划，明确提出“使欠发达地区发展成为全省新的经济增长点”、“把欠发达地区加快发展作为全面建设惠及全省人民小康社会的战略重点”，并作为“八八战略”重要内容和“两创”总战略的客观要求，不断完善推进欠发达地区加快发展的思路、政策、载体和方式，针对不同阶段发展情况，及时研究出台新的扶持政策，建立健全财政转移、生态补偿、山海协作、结对帮扶等政策机制，形成了省级机关部门、发达县市、企业、高校、科研单位等各层面的扶持合力，有力推动了欠发达地区科学协调持续发展。
2、内生动力是基础。对欠发达地区的发展给予支持是必要的，但靠外力帮助只能解一时之难，完全靠扶持绝不可能成为先进地区。欠发达地区加快发展的决定性因素还在于内生动力。近年来，广大欠发达地区抢抓上级扶持机遇，充分利用生态优势，变保护“包袱”为发展“机遇”，竞相提出新战略，确定新目标，出台新政策，推出新举措，干部群众齐心协力，共同推动跨越式发展。如，江山市确立“一高两进三步走”的中长期目标体系，把“工业新城、旅游胜地、山水家园”作为城市发展定位；遂昌县提出打造“长三角”休闲旅游名城，建成一批特色鲜明的休闲旅游基地。同时，还通过大力推进交通、水利、电力、通讯等基础设施建设，改善发展的基础条件。加大农民培训力度，推进下山脱贫、异地搬迁，促进人口和产业集聚，加快城镇化发展，实现农民增收和民生改善，不断增强自我发展能力。
3、特色发展是手段。欠发达地区依托自然资源和生态环境优势，高起点、高标准、高质量调结构转方式，因地制宜推进生态经济化、经济生态化，改造提升传统产业，壮大特色主导产业，培育发展新兴产业，努力做大做强生态经济，提高资源综合利用率和产品附加值，促进生态资源优势向产业优势、经济优势转变，进而激活和带动全局，从而开拓出一条欠发达地区特色发展之路。
（四）主要问题
相对而言，欠发达地区面临着以下四个“双重压力”：
1、做大经济总量与提升发展质量的双重压力。欠发达地区经济规模小，基础薄弱，与发达地区差距大。2009年全省人均GDP6490美元，而25个欠发达县市均未达到全省平均水平，其中18个县市还不到全省平均水平的一半。做大经济总量是欠发达地区的首要任务，但在转型升级大背景下，存量调整提质的任务同样重要，两者不可偏废。
2、加快发展步伐与保护生态环境的双重压力。多数欠发达县市地处全省“生态屏障”地区，一方面群众要求加快发展的呼声很高，另一方面在执行产业政策、环保要求方面约束更严，自身发展所需的环境容量相对更小。因此，欠发达地区必须创新发展思路，优化发展方式，实现加快发展与生态保护的良性互动。
3、财政实力薄弱与民生保障加强的双重压力。欠发达地区基础设施历史欠账较多，随着近年来一系列重大项目相继实施，地方资金配套压力加大。民生改善任务与发达地区基本同步，并不能因经济实力弱而降低要求，事权和财权严重不匹配，“小财政、大民生”矛盾突出。
4、发展理念、机制创新不够与外力扶持不足的双重压力。从自身看，还存在一些与加快科学发展不相适应的理念观念和体制机制，某种程度上说，欠发达地区的“欠”，突出表现在思想上的“欠解放”。在外力扶持方面，扶持政策不够有力、方式比较单一等问题依然存在。如，生态补偿政策不尽合理，多数财政转移支付受惠项目指向并不明确，财政资金获得与该区域承担的生态环保任务没有直接挂钩，对欠发达地区倾斜不够；现有扶持政策以“输血型”、“补助型”、“救济型”扶持为主，在产业布局、项目申报、人才支持、招商引资等“造血型”扶持上突破不大。
三、生态文明视野下欠发达地区实现跨越式发展的路径选择
推进欠发达地区加快发展的关键是要有新的视角审视自身实际，科学谋划发展思路，精心选择发展路径。生态是欠发达地区最大资源，坚定不移地保护生态、挖掘生态、经营生态，走生态发展之路，是欠发达地区的必然选择，也是今后一个时期要着重抓好的战略性工作。以下以龙游县为例作一浅析。
（一）树立生态发展理念
生态文明不仅是一种发展阶段，更是一种发展理念、发展战略。树立生态发展理念，必须在四个方面形成共识：
1、生态优势是最大比较优势。经济理论表明，一个地区的经济发展，最重要的是发挥比较优势。欠发达地区由于工业不发达，自然和人文生态破坏比较小，具备了良好的生态环境，这是欠发达地区最重要的比较优势，也是最大的发展潜力。
2、用“绿水青山”赢得“金山银山”。发达地区发展经验证明，生态环境一旦被破坏就很难恢复，往往得不偿失，需要付出更大的成本来治理。欠发达地区实现跨越式发展，既不能吃子孙饭、断子孙路、为追求一时的快发展而不惜破坏资源环境，但也不能守着“金山银山”喝西北风，这就需要我们树立经营生态的理念，在开发与保护这一矛盾体中找到最佳的结合点，使“绿水青山”源源不断地转化为“金山银山”。
3、抓生态保护就是抓民生改善。生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。没有良好的生态环境，人类就会陷入生存危机。我们只有切实解决环境污染、生态破坏等事关人民群众切身利益的重大问题，积极创造舒适、优美的生产生活环境，才能使人民群众的生活更加美好。从这个角度看，生态环保是改善民生的重要抓手，抓生态保护就是抓发展、抓稳定、抓民生。
4、生态发展才是可持续发展。生态发展实质是使经济发展与生态环境融合为一个有机整体，达到生态与经济、人与自然的和谐统一，真正做到宁可慢一点也要好一点。由此可见，生态发展是实现经济可持续发展的前提和关键。我们必须确立生态基础战略地位，以生态文明建设为战略导向，把生态发展理念贯穿于经济建设、政治建设、社会建设和文化建设始终，积极探索生态环保与经济社会发展互促共赢的科学发展路子。
（二）大力发展生态经济
区域要发展，产业支撑是关键。加快发展生态工业、生态农业和现代服务业，形成附加值高、资源消耗低、环境污染少的生态产业体系，是欠发达地区实现跨越式发展的关键。
1、推进传统产业高新化。对龙游县而言，重点是运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，降低机械、建材等行业能耗水平，提高笋竹加工、食品加工等传统产业附加值，增强区域竞争力。以寺后片3万亩省级现代农业示范园区建设为载体，优化农业产业布局和结构，通过基地辐射带动，协调推进农民转移就业和土地集中规模经营，提高农业产业化经营水平。努力做强农业龙头企业，规范发展农民专业合作组织，重点抓好富硒农产品和锦鲤等特色水产养殖，提高农产品市场竞争力，促进农业增效和农民增收。
2、推进主导产业高端化。按照“装备水平高、产品附加值高、产业价值链位置高”的要求，加快培育壮大主导产业，力争“十二五”期末形成特种纸、先进装备制造、纺织服装三大百亿产业。一是“做优”特种纸产业。全力引进一批装备先进、产品差异化明显的龙头企业，鼓励企业开展特种纸精深加工，拉长产业链，努力打造具有国际竞争力和影响力的全国特种纸产业基地。二是“做特”先进装备制造业。以铁路交通器材、造纸机械等为拓展方向，着力引进大企业大项目，力争建成产业特色明显的全省先进装备制造业集聚区。抓住龙游核电项目建设契机，推动核电关联产业发展。三是“做专”纺织服装产业。坚持增量推动和存量改造相结合，以华飞色纺和中龙集团为龙头，提升装备技术水平，加强品牌建设，推进纺织服装企业从生产型向品牌经营型转变。
3、推进新兴产业规模化。一是培育战略性新兴产业。依托现有产业基础，培育发展生物质能开发、沼气发电、太阳能光伏发电等新能源产业。加强对接衢州氟硅产业，推动绿色建筑材料、高性能结构材料、化工材料等产业发展。二是实施旅游“二次创业”。把旅游业作为龙游发展现代服务业的战略性支柱产业进行重点培育，围绕“生态、文化、运动”三大主题，以“两江两滩”和浙西大竹海为依托，深入挖掘石窟文化、姑蔑文化、商帮文化等资源，不断提升“亚太汽车拉力赛”和“国际龙舟赛”两大赛事带动力，创新投入机制，加快建设一批生态文化旅游景点，加强吃、住、行、游、购、娱等设施配套，形成比较完善的旅游产业体系。三是发展商贸物流业。顺应经济社会快速发展需求，利用龙游县铁路、公路、水路的综合交通优势，以再生资源市场、建材市场、粮食市场、农产品批发市场为抓手，切实加强物流园区建设，形成区域物流竞争优势。
4、推进园区平台精品化。平台空间是经济发展的承载基础。抢抓全省推进“大平台大产业大项目大企业”建设契机，科学开发利用本地丰富的低丘缓坡等资源，积极谋划产业集聚新空间并力争进入省级规划。推动“园区建设”向“园区经营”转型，由“造工业园”向“造产业城”升级，强化园区生产生活功能配套，努力打造功能完善、配套齐全、环境优美、宜业宜居的精品园区。
（三）推进城乡统筹发展
推进城乡一体化可以把城市和农村的“两个资源”（人力资源、生态资源）一起开发，“两个结构”（工业结构、农业结构）一起调整，“两个收入”（城镇居民收入、农民收入）一起增长。因此，城乡统筹发展是欠发达地区实现跨越式发展的基础。要按照城乡统筹、协调发展的要求，坚持新型工业化、新型城市化和新农村建设“三新”并进理念，注重三次产业互促共进、融合发展，以壮大城市为龙头，以人口集聚为依托，以生态产业为支撑，形成宜居城市、产业新区、美丽乡村三位一体的和谐格局。
1、建好中心城区。欠发达地区县城对周边乃至全县的辐射带动作用明显，要集中力量打造中心城区，以交通、人才、市场、服务等优势促进产业集聚和人口集聚，提高城市综合承载和辐射带动力。对龙游而言，重点是围绕“文化古都、产业新城、山水龙游”的目标定位，树立城市生态、文态、形态、业态“四态融合”的理念，培育城市个性特色。有序实施旧城拆迁改造，加快启动城乡公交总站、城市二水厂等基础设施建设，确保城市品质提升攻坚行动取得实效。
2、培育中心镇（村）。按照“工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中”的思路，加快各项基础设施和社会事业发展，努力将中心镇（村）培育成产业、人口和公共服务的集聚区，打造统筹城乡发展的重要节点。推进中心城区、中心镇、中心村三级安置小区建设，通过“内聚外迁”，实现高山远山村、地质灾害点、水源保护地及库区农民的梯度转移，扩大城镇规模，提高城镇化水平。加大农房改造力度，稳步推进农村宅基地综合整治，积极开展“宅基地换城镇住房”试点工作，在改善民生、促进集聚的同时，减少农村建设用地，拓展发展空间。
3、建设“美丽乡村”。围绕“创业家园、和美乡村”主题，落实全民创业、产业升级、农民安居、环境美化、服务提升等措施，努力建成一批科学规划布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明素质美的“美丽乡村”，加快形成城乡协调发展新格局。开展生态绿色系列创建活动，扶持发展农村可再生能源，鼓励发展生态建筑。因地制宜抓好农村环保基础设施建设，提高污水、垃圾集中收集处理率，加大环境污染综合整治力度，努力打造生态家园。
四、扶持欠发达地区实现跨越式发展的政策建议
近年来，全省欠发达地区尽管发展提速，但最基本的特征仍然是生产力水平低、经济落后、社会事业发展缓慢，是全省整体发展中的“短板”。从统筹区域发展角度看，欠发达地区经济社会发展速度和水平，关系到全省发展大局，是我省实现全面建设小康社会和率先基本实现现代化目标的难点所在，应成为我省“十二五”期间推进区域协调发展的重中之重。
（一）建立分类考核评价机制。评价是导向，是“指挥棒”。按照全省发展主体功能区和生态环境保护功能区的不同分类，确定不同区域的工作要求，研究制定相应的考核制度和评价标准，并实施分类考核。适当弱化GDP等预期性指标，将发展和谐度、环境质量、节能减排和公众满意度等纳入考核，建立完善有利于促进生态文明建设的党政领导班子和领导干部考核评价体系。
（二）实施产业“造血”扶持。区域发展关键是产业支撑。根据产业梯度转移规律，处于水系源头、生态屏障的欠发达地区，可以承接的产业项目不多。建议全省“一盘棋”谋划产业布局，从全省“大平台大产业大项目大企业”建设中，安排一些省级以上国资企业为投资主体的重大产业项目（包括7大类战略性新兴产业）落户于欠发达地区。同时，在平台建设上给予倾斜，发达县（市）与欠发达县（市）结对共建共享产业集聚大平台，切实增强欠发达地区发展后劲。实现从“输血式”扶持向“造血式”扶持转变。
（三）加大人力资源开发扶持力度。欠发达地区最缺的是人才。一是扶持本土人才开发，省内高校为欠发达地区免费代培紧缺类人才，重点支持欠发达地区发展职业教育，为欠发达地区农民转移就业技能培训全额买单；二是实施智力扶贫工程，一方面使现有科技人员“服务基层、服务企业”常态化，另一方面为各类人才“柔性流动”服务欠发达地区开绿灯。
（四）完善财政转移支付机制。一是建立生态环保财政转移基金增长机制，随着财力增长做大基金盘子。进一步完善生态环保转移支付测算指标体系，对各个县市干流、支流出境水质制定梯级指标，按实际达标或污染程度，分别补偿或支付调节基金，逐步加大生态补偿力度。另外，钱塘江是我省最主要、最大的河流，建议提高钱塘江流域县市转移支付补助的权重。二是改变目前省级专项资金分散式管理办法。建议适当调整转移支付结构，逐步压缩专项转移支付比重，加大一般转移支付规模，对转移支付补助进行整合，可划分为农口、基础设施、社会事业等大类，按一般性转移支付管理办法切块下达到县，适当扩大县级政府安排项目资金的自主权，提高财政资金使用绩效。三是降低欠发达地区国债项目地方配套比例，或者由省财政全额贴补。
