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案源：
2010年8月26日“以案说法”版《是耕地还是建设用地》
作者观点：
甲公司非法占用某县一宗“征而未供”的耕地建房。执法人员在认定该宗地的地类时，不应按现状图定为建设用地，而应依原地类确定为耕地。
各方观点：
四川省雅安市国土资源局 田雅春：该宗地已完成农用地转用和征收审批手续，说明行政许可行为已经完成，即该宗地的用途已从农用地转变为建设用地，所有权类型已从集体所有权变为国有，性质已发生了根本性的改变，故应按建设用地予以查处。
陕西省商洛市国土资源局 窦义博：本案的关键在于甲公司占地的具体时间。文中只写明2008年农地转用，2009年发现占地，但没有交代甲公司实施占地行为的时间，无法判断占地行为发生在转用前还是转用后。如果占地行为发生在农地转用前，则仍应按占用耕地对待。
江苏省阜宁县国土资源局 刘其军 李翠宁：土地用途认定，应当严格按照国土资源部制定的《土地利用现状分类》进行。为了保护被征地农民的合法权益，虽然该宗地已经办理农用地转用和征收手续，但甲公司使用该宗地理应按照耕地处理，并按占用耕地负担用地成本。故本案中，应以现状认定地类。
江西省上饶市国土资源局 王健：既然该宗地已办理了农用地转用和征收手续，应该是属于建设用地。但在本案中，甲公司非法占地时，并不知道该地块已办理了农用地转用和征收手续，在主观上仍属于占用耕地，故应按耕地处理。
浙江省衢州市国土资源局柯城分局 王燕忠：该宗地已经完成了农转用和征收手续，说明国家已经对该宗耕地进行了土地补偿和青苗补偿，不再是集体土地，而是国有土地。在认定国有土地的前提下，因为已经完成了农转用审批手续，说明已经落实了补充耕地工作，按照“占一补一”原则，并不违背用途管制制度，且农转用审批本身就是批准该耕地已经转为建设用地的合法文件。另外，正常的用地程序从农转用、征收到具体建设项目供地之间存在一个时间差，不能因此形成土地暂时未供用就否认建设用地的既成事实。该宗地应认定为国有建设用地。
浙江省温州市国土资源局 陈矫健：“农转用”就是因建设占用土地，涉及农用地的应当依法办理农用地转用审批手续，将原土地利用总体规划确定为农用地的土地批准转为建设用地。因此，办理“农转用”后的土地为建设用地。征收土地则是将集体所有的土地征收为国有。甲公司非法占用的土地已办理“农转用”和征收手续，所以，涉案的土地应当认定为国有建设用地。对甲公司的违法行为，应当依据《土地管理法》第七十六条规定，认定其符合土地利用总体规划，责令其退还非法占用的土地，并依法作出没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
山西省阳城县国土资源局 赵云雷：土地变更调查是一种资源调查，主要是查清各类土地的面积、权属、分布和利用等状况。按照《2008年度全国土地变更调查实施方案》，对于“批而未用”的土地，“按照审批用途确定地类”。但按照《土地管理法实施条例》第二十三条规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。也就是说，只有经过供地程序，才能算完成征收土地的审批。而本案并没有经过供地程序，所以并非“批而未用”，也就不能按上述方案进行变更。
《关于加强征地管理工作的通知》规定，土地地类、面积应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准。《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》规定，建设用地报批材料中土地利用现状图与勘测定界图确定的地类不一致的，市、县国土资源部门要以集体所有权登记册内容为准，对地类情况作出专门说明。这些规定说明，在供地之前，只能按拟征土地现状的调查结果为准。故应按非法占地期间的土地现状认定为耕地。
专家点评：
本刊特约顾问 侯福志：按照《土地管理法》的规定，建设用地审批按照逻辑顺序包括预审、转用、征收、供地四个环节。其中农用地转用又称为农用地转为建设用地，是指按照土地利用总体规划和《土地管理法》规定的审批权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该条的第二、第三和第四款同时规定了不同级别的审批权限。由此可见，对耕地是否转为建设用地，应当以农用地转用审批为依据，只要农用地经依法批准转为了建设用地，土地地类就发生了变化。至于供地环节，它解决落实建设项目，并不涉及农用地转用的问题，因此，未供地本身并不代表耕地没有转为建设用地。
值得注意的是，依法行政是行政机关必须秉持的原则，处罚违法用地也不例外。国土资源管理部门不能因为保护耕地重要，就不顾事实任意将建设用地认定为耕地，这种做法对管理相对人来说并不公平，也不符合依法行政的原则。
信息来源:1009090107 | 
