随着互联网的蓬勃发展，网络广告在过去的短短十余年间迅速发展壮大，已经成为继报纸、杂志、广播、电视之后的第五大广告媒体。然而迅速发展的背后，也存在着不少令人担忧的问题，不仅破坏和影响了正常的市场秩序，还严重阻碍和制约了网络经济的健康、有序发展。对网络广告市场进行有效的监管，做到活而有序，管而发展，是摆在工商行政管理部门面前的一个重要课题。
一、网络广告的特点和发展
所谓网络广告，是指在互联网的站点上发布的以数字代码为载体的各种经营性广告。从本质上看，网络广告活动是市场经济活动。与传统广告相比，网络广告有着不可比拟的优点。首先，网络广告的覆盖范围广，不受时间和空间的限制。其次，网络广告针对性强,能够通过对点击率、浏览时间以及受众群众的精确分析，及时地变更广告策略。第三，网络广告互动性强。网络广告不仅形式多样化，还改变了传统广告单向传播的特点，广告不再只局限于接受和灌输，人们也可以自行选择，并且能够在广告互动界面发表评论、参与讨论调查等，实现了双向互动。
由于网络广告具有以上的优点，因此，在极短时间内就获得了迅速发展，各个厂商纷纷推出自己的网站进行网络广告宣传，各大知名网站和搜索引擎也都致力于网络广告的推广。艾瑞咨询研究中国网络广告市场发现，以互联网运营商营收总和计算中国网络广告市场规模，2008年中国网络广告市场规模达到170亿，相比2007年增长60.4%，领先传统媒体增长。
二、网络广告监管的难点
网络广告作为一种新生事物，对其监督管理还处于探索阶段，工商机关作为广告监管机关，在网络广告的监管过程中受到很大挑战，面临了许多难点。
1、监测稍显落后
目前而言，网络广告的监测还主要是依赖于人和计算机之间的交互，这既对计算机软硬件提出了更高的要求，也对执法人员提出了更高的标准。网络信息浩如烟海，如何快速高效地从纷繁复杂的网络信息中截获各类违法信息，是一项巨大挑战。现在尚缺乏有效的信息收集和过滤系统自动实现网络广告的动态监测，执法人员只能通过人工定位、比对和筛选，耗费大量时间精力的同时，效率也不高。纵观目前已经查处的网络违法广告案件，大多都是执法人员无意中发现或者通过举报得到，并没有形成一个系统监测的过程。
2、认定缺乏依据
工商机关严厉打击网络虚假广告的第一步就是对此类违法行为进行认定，然而，在真正的执法过程中，执法人员往往在一开始就遇到了众多困难：
一是广告范围的界定。网络广告的表现形式极其丰富，应运而生了许多“隐形广告”，比如商家或商家委托他人在BBS上发帖讨论某个产品的功效，这个过程中大多是以消费者的身份来宣传产品，这种“口碑效应”很容易带动众多消费者。这种形式成本低，影响大，却很难被认定为广告，因为《广告法》明确了广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。认定都困难，又谈何监测？
二是发生地和管辖权的确定。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，行政处罚应由违法行为发生地管辖，但互联网是全球的，不受空间地域的限制，这就为违法广告行为的管辖机关确定提出了疑问。
三是网络广告主体的认定。在传统广告中，《广告法》对广告的调整是建立在三分广告主体并赋予各自责任义务的基础上的，各主体的界限及其各自承担的责任义务均非常明确。然而，在网络广告中，这种管理模式却难以执行，网络广告由于其存在于一个虚拟空间中，制作、经营、发布广告变得极为简单，于是越权经营发布广告、集三者权利于一身的情况相当普遍。因而，面对网络广告主体多元化的特殊发展倾向，传统的三分法的监管思路很难适用于网络广告监管。
3、法律存在漏洞
网络广告的相关立法、行政法规和部门规章相当缺失，远远跟不上网络广告发展的需要，使得工商部门面对网络广告这一新的广告媒体，在监管中无章可循，常处于被动状态。就目前而言，我国还没有专门针对网络广告的法律法规，只能沿用《广告法》、《反不正当竞争法》等，这些法律没有把网络广告纳入法律法规调整的范畴，更没有对网络广告监管做出明确、具体的规定。在地方层面上，虽然我国的不少省市也出台了一些针对网络经济监管的地方性规章，像我省工商局的《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》，为本地区网络广告的监管提供了一定的参考。但是散见于各地迥异甚至冲突的操作规程恰好成为网络经济主体规避风险的突破口，网络广告经营者大可以将网站建在监管薄弱的省市，逃避责任。而且由于网络广告的全球性，在法律法规的适用性上也会存在某些冲突。不同国家对同一行为的认定、处罚和执行可以完全不同，甚至是截然相反，那么，在国外服务器发布的针对国内市场的违法广告，又该用哪国法律来规范呢？这就造成从主观上，有些广告经营者、发布者故意利用各国的差异、网络的超地域性，规避一国法律，想尽办法发布某些违反该国法律的网络广告。
4、证据难以保存
网络信息的更新非常便捷，这就导致了工商机关在查处网络广告时取证相当困难，当事人只要动动鼠标就能把之前发布的违法广告内容修改甚至完全删除掉。毁灭证据的便捷度和高效性就对工商机关及时有效地固定证据提出了高要求。目前在实践中主要采取网页直接打印后让当事人当场签字确认的方法固定证据，但这就只能仅限于保存网页上的固定信息，对于采用了FLASH技术、音频视频技术的网页就很难以这种方式来保存了。
5、执法缺乏成效
根据《广告法》和《反不正当竞争法》的相关罚则，对虚假广告的行政处罚主要局限在责令停止发布、没收广告费用、罚款等。上述处罚虽然对违法者带来了经济上的打击，但相比网络广告成本低廉、传播迅速、影响大等的强大优势仍显绵软无力。即使做出了处罚，在网络这个虚拟空间中，很多违法广告经营者也是居无定所或者空壳公司，一旦遭到查处随即人去楼空，使得处罚决定书成为一纸空文。
三、国外网络广告监管的经验
面对网络广告监管的难点，我们有必要来看看国外一些发达国家是怎么样克服这些难点，实现对网络广告的有效监管的。
美国是网络广告的发源地，作为世界上最大的网络广告市场，它在网络广告的监管上做出了许多努力，也取得了一些成效，值得我们借鉴学习。美国国会在网络广告方面先后制定出台了《电子信箱保护法》、《未经请求电子商业广告信筛选法案》、《反对垃圾邮件修正案草案》等一系列专门法律。美国还专门成立了因特网广告管理署（LAB），建立了全国统一的网络广告监管中心。除此之外，一些其他组织也致力于网络广告市场的健康发展，美国证券商协会（NASD）就要求其会员所有同证券交易有关的广告必须得到事先批准，针对网络与电子媒介广告，NASD提醒会员，他们对电子方式进行的通讯承担与其他通讯方式相同的责任，利用因特网进行通讯可被视为广告的一种形式，受广告规则约束，这虽然只是自律性的规范，但对广告的界定也很有启发意义。
还有很多国家和地区是结合对电子商务的规范等制定一系列的法律，其中很多规范与网络广告的监管息息相关。比如欧盟制定的《电子商务法》中对电子邮件广告规定了“自由退出”原则，即没有预定的EMAIL广告是允许的，但收信者可加以拒绝。在德国，《电子信息通讯法》构筑了电子信息通讯方面的框架，规定企业在网上做广告，必须标明企业的登记号、增值税号、地址、EMAIL地址。对EMAIL广告，要明确注明广告的制作商，要避免所有有争议的内容。
四、网络广告监管的对策思考
网络广告监管是一个不断探索的过程，没有现成模式，国外的经验我们要借鉴学习，同时我们也要针对我国的具体国情，对症下药。况且，网络广告行业正处于快速发展阶段，在这过程中，还会不断出现许多新的问题，网络广告管理也将在发展中不断完善。
1、提高监测水平
由于网络广告是有别于传统广告的高科技媒体，他对管理人员的知识素质以及技术、设备等有较高的要求。因此，工商部门一方面要加强对现有人员进行必要的网络知识、网上执法方面的业务知识培训，提高工作人员的业务素质和工作技能。另一方面，还要重视对网络技术人才的引进，并配备先进的计算机网络设备，开发专门的广告动态监测系统，提高广告监测水平。可以效仿美国的因特网广告管理署，以国家总局为主，并在县级以上工商部门成立网络广告监管机构，具体负责受理有关投诉或举报，并展开调查，对违法违规广告进行监管。
2、健全法律法规
对于网络广告的监管，立法是解决问题的有效途径之一，必须尽快制定相关法律法规，使网络广告逐步走上规范化、法制化道路。就我国而言，首先可以修改《广告法》，扩大其适用范围，进行适当修改、补充及解释。同时依据《广告法》的原则，针对网络广告制定《网络广告管理办法》，重点解决一系列问题，诸如明确网络广告的定义与分类，以确定网络广告治理的范围；明确网络广告监管机关的管辖权限；明确界定网络服务提供者的监控义务和法律责任等。
与此同时，由于网络广告没有国界，而每个国家的广告法都只具有域内效力，对本国广告行为可以进行规范和调整，而对国外的广告行为则无法干预。这就要求我们“加强与世界各国的对话与合作，通过协调一致来解决网络广告上的法律冲突问题，并积极就此问题展开司法合作。”
3、改革监管模式
网络广告的特点，决定了用传统的广告监管模式去监管网络广告是行不通的，这就需要工商部门改变观念，创新模式，用合适的方式和手段去监管网络广告。比如在网络广告经营主体的准入问题上，传统经济生活中，不是所有的市场主体都能做广告，只有具备一定的人员和技术才能制作和发布广告，工商部门通过审查是否符合广告经营需具备的条件来控制准入，并进行管理。但在网络上，几乎所有的网站都有广告，那么按照传统的监管模式，要建立一个网站，就必须取得《广告经营许可证》，才能经营发布网络广告。但这个方法是否可行，是否必要，都还是值得商榷的。笔者认为，在现阶段的监管技术和条件下，可以考虑将网络广告经营者市场准入的控制和对ISP的市场准入联系在一起，即要求ISP提供给工商部门进行备案登记的信息中，必须包含与广告有关的各项内容，如已取得从业资格的广告经营管理人员资料等，这种资格认证方式，既可以降低行政成本，又易于被ISP接受。
4、把握取证环节
鉴于网络信息的不固定性，及时对查获的违法证据予以固定就显得尤为重要。当证据是网页上的固定信息时，可以及时到企业经营场所进行现场取证，让当事人自己进入企业网站，浏览其网站发布内容，对涉嫌违法广告部分当场让当事人下载打印，由当事人本人确认内容为自身企业发布，并签字盖章，从而固定证据制作现场检查笔录。当证据是其他格式如FLASH、音频等，无法用简单保存打印进行固定时，可以通过第三方公证的方式，直接到公证机构，由公证人员对涉嫌违法内容进行保全证据公证，从而固定证据，再进行进一步的调查。
5、加大处罚力度
根据《广告法》的规定，对广告的处罚一般是以广告费用为基数处以罚款，而且大多是五倍以下，而对于网络广告来说，这并没有太大的威慑作用，这是由于网络广告的费用本身就不是很高，导致即使按五倍罚款来计算，也并不多，网络广告的利润可能是五倍罚款的几十倍甚至更多。针对这一情况，一是要出台针对网络广告具体罚则的规定，使得处罚既能有效震慑违法行为又能有法可依；二是要灵活运用法律法规，比如网络虚假广告，就可以按照《反不正当竞争法》中虚假宣传相关规定进行处罚，“可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。”
6、提高行业自律
借鉴国外发达国家的经验，我们可以加强行业自律，充分发挥行业协会的作用。由于网络广告是一种新兴事物，目前尚没有专门性的法律法规，也没有统一的行业标准，而行业协会可以较为准确、全面地反映行业成员的意见、建议和要求，为政府决策提供一定的根据。政府管理与行业自律相结合，特别是ISP、ICP的自律，是一种较为有效和缓和的规制方法。这里的自律包含两层意思，一是ISP、ICP自身遵守广告法和相关法律法规，抵制不正当竞争和虚假广告；二是ISP、ICP应当在经营范围内，监管好所托管的主页，一旦发现恶意广告行为，就立即予以纠正。
应该说，我国的网络经济刚刚起步，网络广告也不可避免地存在许多不成熟的地方，对工商机关的监管提出了巨大挑战，但是机遇与挑战并存，我们坚信通过不断摸索，努力实践，网络广告的发展将走上更加广阔、规范的平台。
