城市轨道交通建设中引入BT模式的意义

20多年来,随着我国国民经济快速的发展,城市规模不断扩大,城市人口急剧增加、居民出行和物资交流高度频繁,城市交通面临着严峻的局势。为了解决城市内日益凸现的公共交通问题,国内兴起了建设城市轨道交通的热潮,目前20多个大城市正在建设或筹建自己的轨道交通,另有10余座城市有建设意向。

近年来建设—移交(Build-Transfer,简称BT)融资模式以其强大的融资建设功能在国内引起广泛关注,并在一些大型基础设施建设项目中成功运作。将BT模式引入中国城市轨道交通领域,实现投资多元化、利益共享、风险共担,不但有效地减缓政府财政压力,而且由于其机制新、管理活、权责明确,比传统的政府单独投资建设模式更为高效。我们拟对BT模式在城市轨道交通中的应用作系统分析和探讨。

1．城市轨道交通建设中引入BT模式的意义

BT(Build-Transfer,建设—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer,建设-运营-移交)融资模式的一种演变,是指项目所在地方政府与投资人签订特许协议(授予一定期限的特许权),将公用基础设施或基础产业项目交由投资人成立的项目公司融资建设。特许期满后,按照特许协议的约定,投资人将BT项目移交给政府(或政府授权单位),政府以股权回购的方式分期分批支付投资人的投资额及合理收益。

采用“BT”模式建设的一般为公益性或准公益性项目,所有权是政府或政府授权单位;政府将项目的融资和建设特许权转让投资人;投资人是依法注册的国有企业或私人企业;金融机构根据项目的未来收益情况及投资人经济实力等情况为项目提供融资贷款。BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。具体来说,BT模式具有以下优势:

(1)有利于缓解政府的资金压力,转变政府职能。BT模式可将大量非政府资金引入城市基础设施建设,有效缓解政府的财政压力,使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施,提前实现社会效益和经济效益,达到规模效益。BT模式将项目建设职能从政府手中分离出来交由专门的项目公司实施,一方面实现了建设管理的市场化与专业化,提高了建设效率;另一方面,政府从琐碎的事务管理中脱身出来,专门致力于建设资金的筹措及对项目的宏观监督管理,从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。

(2)为企业开辟了新的投资渠道。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径,改变其投资渠道单一的局面;企业降低了投资的盲目性,减小了风险,保证其资本的增值。通过参与BT项目进一步推动了工商企业与金融企业通过信贷、股权、人事等方式走向结合,改善了企业法人治理结构。

(3)改善了基础设施硬件环境,有利于构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置,将先进技术和管理方法引入基础设施建设中,保证了项目的质量和效率,能够优化和改善城市整体环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验,通过实施BT模式,有助于构建良好的社会信用平台。

2．城市轨道交通项目BT模式的运用

BT融资模式在国内基础设施领域,尤其在城市轨道交通建设中尚属于一种新型的融资建设模式。2005年初,北京地铁首次在奥运支线工程尝试运用。奥运支线项目以初步设计概算24.2亿元为基础,划分为BT工程和非BT工程两部分。BT工程主要包括土建工程及车站机电设备工程等,由招标方通过公开招标的方式确定投资建设方,由投资建设方负责项目资金筹措和工程建设,总投资10.95亿元,项目建成竣工后由招标方分三次等额回购。奥运支线BT项目的意义不仅在于项目本身,而是我国城市轨道交通建设运用BT模式的一个样本。

(1)BT模式的主要运作方式

BT模式没有固定的运作方式,由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际情况所决定。根据已实施的BT项目的实际运作特征,主要划分为三种方式:

A、施工二次招标型BT模式。政府选定仅承担投资职能的投资人(联合体),由投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。这种模式的特点是项目的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开招标程序确定,而不是由政府确定。

B、直接施工型BT模式。政府选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体),投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。其特点是项目公司成立后,不再另行选择施工总承包商,而是直接按BT投资建设合同的约定进行施工,项目公司与施工承包商存在一定的利害关系。此模式中监理单位一般由项目公司和业主共同委托或由业主来确定。

C、施工同体型BT模式。政府选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(联合体),投资人设立项目管理机构对BT项目进行建设管理。项目管理机构不具有法人资格,既无资格办理工程建设相关审批手续,也无法出面与工程建设相关单位签订合同。其特点是项目的主要施工承包商与项目投资人、项目管理机构直接同体。这种模式中,勘察、设计和监理单位一般都由业主委托。