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关于请求批准A地国家税务局 税源专业化管理试点工作方案的请示 国家税务总局： 根据国家税务总局关于税源专业化管理新模式试点的要求， 结合我省实际，研究制定了《A地国家税务局税源专业化管理试 点工作方案（草案）》（简称“税源专业化”方案），现随文呈 上。 妥否，请审批。 二○一○年 月 （） 日 - 1 - A地国家税务局 税源专业化管理试点工作方案（草案） 为建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系，根据 国家税务总局关于税源专业化管理新模式试点的要求，立足安徽 国税实际，制定本方案。 一、工作目标 以科学分类税源、准确划分职责为基础，以加强税源监控， 强化风险管理为手段，以提升管理层级、转变工作方式为关键， 以深化信息运用、实施信息管税为依托，以优化机构设置、合理 调配资源为保障，推进税源管理专业化，不断提高税收管理的质 量和效率、降低税收管理的风险和成本，加快实现税务管理的现 代化，即税务管理的集约化、信息化、法制化、科学化和社会化。 二、主要任务 推行税源专业化管理的主要任务是： 实施科学分类， 理顺管理 流程，优化纳税服务、强化税收分析、整合税源监控、突出纳税 评估、集约税务稽查、深化信息应用、重组管理资源、转变工作 方式。 （一）实施科学分类 1.按管理对象分类。 1. 按管理对象分类。按照“规模+行业”的原则，即管理层 按管理对象分类 级纵向上按纳税人规模划分，将纳税人分为重点税源和中小税源 两类。重点税源是指由省、市局监控的企业以及非省、市局监控 - 2 - 的跨国、跨省、跨市的总分机构和母子公司，其国税收入占本地 区年度国税收入总额不低于 80%（2010 年上半年，全省共有 6907 户，占全部企业户数 3.99%，入库税款 415.06 亿，占全省收入 84.06%） ；中小税源为重点税源以外的中小企业和个体工商户。 在按规模分类的基础上，根据当地产业结构和行业分布状况，对 同一管理层级的纳税人再按行业进行分类。 2.按管理职责分类。 2.按管理职责分类。借鉴公安部门“户籍警”、“治安警” 按管理职责分类 和“刑警”序列划分方式，将税源管理职责重新划分和归类为事 务性、监控性、查处性三类，进一步明确税收管理员的工作职责、 范围和方式，管理员由固定管户转向分类管事。事务性工作是指 日常管理与服务，包括户籍管理、申报受理、税款征收、发票管 理、税法宣传、纳税辅导等；监控性工作是指基于风险管理的纳 税评估和税源监控等；查处性工作是指税务稽查。 3.按管理层级分类。 3.按管理层级分类。根据税收征管程序和风险管理流程，合 按管理层级分类 理界定分解省、市、县三级国税机关的税源管理职责，实现上下 联动。税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查等监控性和查 处性工作，主要由省、市两级国税机关承担，县局主要从事事务 性工作以及中小税源的纳税评估。一是省局负责税收分析、反避 税调查以及部分重点税源纳税人的税源监控、纳税评估和税务稽 查，市、县局不再专门从事税收分析和反避税调查工作。二是市 局负责省局管理的重点税源之外的纳税人税源监控、纳税评估和 税务稽查，并直接负责市区纳税人的日常管理和服务。三是县局 - 3 - 负责日常管理和服务、中小企业纳税评估以及个体税收的监控和 分析。 （二）理顺管理流程 运用税收风险管理理念，按照分析识别、等级排序、应对处 理、绩效评估等设计税收风险管理流程。以纳税人自主申报为基 础，在纳税人申报缴纳税款之前，税务部门主要负责税收政策的 宣传、辅导、咨询，通过便捷的申报、办税渠道等为纳税人提供 各类服务。纳税人申报缴纳税款后，税务部门主要负责对纳税人 履行纳税义务的情况进行分析和监控，全面审核纳税申报的真实 性、准确性，选择有疑点的纳税人开展纳税评估和税务稽查。 集中受理涉税事项——采集信息。 ——采集信息 1 ． 集中受理涉税事项 —— 采集信息 。 市、县局纳税服务机 构集中受理纳税人纳税申报，对纳税人进行纳税辅导，对未按期 申报的纳税人，通知其履行纳税申报义务；受理纳税人各类行政 审批事项，根据业务类别、性质及审批权限分别作受理即办、受 理转调查核实等处理，审批结果统一反馈纳税人。 全面核查申报信息——识别排序。 ——识别排序 2 ． 全面核查申报信息 —— 识别排序 。 纳税人完成纳税申报 后，运用行业评估模型等，通过先进的技术和管理手段对纳税人 的申报纳税情况进行全面分析监控，重点做好申报数据、基础信 息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作，查找风险较高的纳 税人，发布税源风险预警信息。省、市、县税源管理机构，根据 发布的风险预警信息，改变无差别的平均管理，基于风险识别、 等级排序，确定纳税评估对象。 - 4 - 有效实施评估稽查——应对处理。 ——应对处理 3．有效实施评估稽查——应对处理。根据对纳税申报的全 面审核分析， 在风险应对模式选择上，改变不区别纳税人规模、 风险类别实施单一应对的模式，制定不同的应对策略，综合配套 运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说 明、税收核定、税务审计、税务稽查等递进措施实施风险应对。 4.调整政策完善管理——绩效评估。根据评估和稽查的结果 4.调整政策完善管理——绩效评估 调整政策完善管理——绩效评估 及建议，完善管理对策，改进管理措施，提出税收政策调整建议， 提升专业化管理能力，促进提高税法遵从度和税收征收率。 （三）优化纳税服务 适应纳税人不同方面的需求，让纳税人缴“明白税、公平税、 放心税、便捷税”，做到尊重纳税人、相信纳税人、还权纳税人、 服务纳税人。以纳税人最为关心的政策调整和办税流程为重点， 分级分类开展宣传辅导和纳税人培训，不断增强税法透明度。按 照“省级集中，国、地税联合组建”的方式以及“全省集中、统 一呼叫、人工坐席、呼叫转办”的运行模式，建设12366呼叫中 心，打造集约化、专业化咨询服务平台。以省局网站为依托，建 设全省统一的国税平台，积极拓展网上办税功能，为纳税人提供 全程、全方位服务，切实减轻纳税人办税负担。注重保护纳税人 合法权益，明确纳税人权益的实现途径和救济渠道，加强征纳沟 通，健全办税公开制度，保障纳税人知情权，建立投诉举报快速 响应机制。 （四）强化税收分析 - 5 - 把税收分析作为推进专业化管理的切入点，运用分析成果引 导管理资源配置，有针对性地开展税源监控、纳税评估和税务稽 查。 1.提高分析层次。 1.提高分析层次。发挥数据集中优势，省局集中处理全省征 提高分析层次 管数据，开展税收弹性分析、税负分析、税源分析和税收关联分 析，发布全省行业税负及预警指标。建立行业纳税评估模型，筛 选评估对象，具体锁定至地区、行业或纳税人，把疑点目标层层 追踪至纳税人的某个方面。 2.改进分析手段 2. 改进分析手段。克服用单一税负指标进行简单比对的做 改进分析手段 法，要通过加强培训，综合应用风险指标、评估模型等技术工具， 提高税收分析能力，从微观、宏观、横向、纵向等多个方面对税 源情况进行全方位、多角度的分析。 3.加强分析应用 3.加强分析应用。围绕税收风险管理，开展“建模找点”， 加强分析应用 有效识别和定位税收风险， 发现税源管理的薄弱环节和存在问题， 调整管理方向、措施和力度，充分发挥分析应用的最大效能。 （五）整合税源监控 以业务流程为导向，以上下联动、横向互动为目的，整合部 门之间、上下之间和税源管理主要环节之间的工作，提高税源监 控水平。收入核算部门开展宏观分析；税源监控部门运用评估模 型，定期分析每一个纳税人，查找风险较高的纳税人，将风险点 比较集中的纳税人纳入纳税评估和税务稽查选案的主要来源；纳 税评估部门对风险级别较高的纳税人实施评估；稽查部门选择疑 - 6 - 点较大、对纳税评估不能排除风险的纳税人进行检查；根据评估 和稽查的结果及建议，管理部门完善管理对策。省局负责征管状 况监控，按月或者按季度开展分析，指出哪些纳税户在什么时间 段，存在什么疑点，下发到主管国税机关，指导主管国税机关根 据疑点找问题，重点监控，查明真相，并将结果及时反馈。 （六）突出纳税评估 纳税评估是税务机关对纳税人实施税源监控的最有效手段， 是推进专业化管理的关键和重要内容。按规模分层级进行评估， 省局负责对全省重点税源纳税人纳税评估的组织和实施，市局负 责对部分重点税源和中小税源企业实施评估，县局负责对部分中 小税源企业实施评估。转变评估方式，通过实施“建模找点”， 实现纳税评估从无差别的全面评估转变为有针对性的专业评估， 从无标准的经验操作转变为有规范的精细评估，从不连贯的单一 应用转变为有互动的综合评估。开展多税种联评，用足、用好现 有系统中已有的信息，实现对纳税人的全面评估。 （七）集约税务稽查 在一定区域内集中稽查人员、资源和业务，优化力量配置， 强化执法刚性，提高办案效率，更好地发挥稽查震慑作用，有效 促进税法遵从。完善集约稽查模式，通过人员统一调配、案源统 一管理、检查统一实施、审理统一组织，推进稽查工作重点向省、 市级稽查局集中。实行交叉稽查，减少和避免办案干预，查办跨 区域大案要案，实行全省或全市联动稽查。强化集约稽查措施， - 7 - 省、 市局稽查局按照重点税源的不同类别和税源监控的不同层级， 划分稽查范围，实行分级分类稽查。分级即根据纳税人规模分别 确定由省局或市局实施稽查，分类即根据纳税人的不同类别，如 经济性质、行业特点、地域分布等，分别确定相应的专业人员实 施稽查。 （八）深化信息应用 找准信息技术和税收业务的结合点，进一步把各类信息掌握 好、分析好、运用好，提升信息管税能力。 1.完善税务工作流管理系统 1.完善税务工作流管理系统。构建专业化管理工作平台，利 完善税务工作流管理系统 用信息系统“固化”专业化管理流程和权限，自动实现各个部门 和岗位的工作派发、业务流转和绩效考核，打破管理层级，落实 各项工作“由谁做、何时做、如何做”的管理要求，加强各层级、 各岗位、各环节的衔接与协调。 加快数据仓库二期建设。 2. 加快数据仓库二期建设 。 将分散在各个应用系统中的数 据，抽取到统一的数据仓库，实现数据资源全省共享。完善各类 查询和分析功能，自动计算和生成相关指标，供各级税务机关使 用。 3.推行“一体化”网上办税平台等系统。健全网上办税体系， 3.推行“一体化”网上办税平台等系统 推行 提供一站式、全功能的办税服务，为纳税人提供覆盖网上认证、 抄报税、比对、缴款等所有主要纳税环节的办税服务。试点网上 税务行政审批系统。推行集中审批，探索网上审批，减少审批环 - 8 - 节，简化审批程序，提高审批效率。开展网络发票试点。简并票 种，统一式样，加强发票的信息采集和分析、比对。 （九）重组管理资源 按照专业化要求，在科学分类的基础上，重组省、市、县局 税源管理机构和内设机构，调整管理职能，优化资源配置。省、 市、 县三级国税机关均为税源管理实体， 直接走向税源管理前台， 履行税源管理职责。 省局。 1 ． 省局 。 设立行业税源管理机构和跨区域税务稽查机构， 调整内设机构职能。 税源管理机构。方案一：设立5个税源管理机构，每个 （1）税源管理机构。方案一 税源管理机构编制约40人。其中：1个税源管理机构为反避税调 查局，与国际税务管理处合署办公，负责对跨国（境）企业实施 反避税调查、税源监控、纳税评估；其余4个税源管理机构，按 行业划分，分别负责全省制造业、服务业、高新技术产业和其他 行业部分重点税源纳税人的税源监控和纳税评估，探索和把握同 一类型税源的管理规律，增强税源管理的针对性和实效性。即， 第一税源管理局（与大企业税收管理处合署办公），负责全省重 点税源中高新技术产业纳税人的监控和评估；第二税源管理局负 责全省重点税源中制造行业除高新技术产业外的纳税人税源监控 和评估；第三税源管理局负责全省重点税源中服务行业除高新技 术产业外的纳税人税源监控和评估；第四税源管理局负责全省重 点税源中其他行业除高新技术产业外的纳税人税源监控和评估。 - 9 - 方案二： 负责全省重点税源的监控、 方案二 设立一个副厅级税源管理局， 评估，以及反避税调查工作，下设5个处，1个处为反避税调查处， 负责对跨国（境）企业实施反避税调查、税源监控、纳税评估； 其余4个处为税源管理机构，按行业划分，分别负责全省制造业、 服务业、高新技术产业和其他行业部分重点税源纳税人的税源监 控和纳税评估。 税务稽查机构。方案一：按照地域分别设置皖北、皖 （ 2 ） 税务稽查机构 。 方案一 中、皖南、皖西、皖东5个跨地级市稽查局，每个局编制40人， 名称为省局皖北稽查局、皖中稽查局、皖南稽查局、皖西稽查局、 皖东稽查局，负责全省重点税源和重大税收违法案件的查处，其 稽查范围或人员，每2-3年轮换交流一次。撤销县稽查局，集中 稽查人员、资源和业务，优化力量配置，提高办案效率。按照重 点税源的不同类别和税源监控的不同层级，划分省、市稽查局稽 查范围，实行省、市两级集约稽查模式，减少层级，避免办案干 预。方案二 方案二：设立1 个副厅级的稽查局，负责全省重点税源和重 方案二 大税收违法案件的查处，下设5个处，跨地市按区域分别为皖北、 皖中、皖南、皖西和皖东稽查处，其稽查范围或人员，每2-3年 轮换交流一次。 机关内设机构。 （ 3 ） 机关内设机构 。 设立维护纳税人权益办公室，挂靠纳 税服务处，负责纳税人投拆、举报的调查核实和处理，保障纳税 人合法权益。调整内设机构职责，收入规划核算部门负责开展税 收宏观分析，定期发布全国、全省行业税负及预警指标，为税源 - 10 - 监控和纳税评估提供支持；征管科技部门、税种和专业管理部门 负责重点税源监控和微观税收分析，运用纳税评估模型，识别和 定位税收风险，筛选评估对象；纳税服务部门负责纳税服务工作 状况的监控分析；数据处理部门负责监控分析所需数据的抽取、 提供和维护。 市局。 2 ． 市局 。 按照一级式、扁平化、集约化的思路，撤销按行 政区划设置的市区国税局（分局），市局为税收执法主体。 税源管理机构。 （1）税源管理机构。设立3个税源管理机构，其中：第一税 源管理局承担全市重点税源纳税人 （除省局监控评估的纳税人外） 的税源监控与评估工作；第二税源管理局承担市区中小企业的税 源监控与评估；第三税源管理局承担市区个体工商户税源监控与 税款核定工作。 办税服务机构。 （ 2 ） 办税服务机构 。 设立纳税服务局，负责受理市区所有 纳税人的涉税申请和纳税申报，承担税款征收、户籍管理、信息 采集、调查核实、发票管理、催报催缴、任务执行、欠税管理、 宣传辅导、档案管理等日常管理与服务工作。 税务稽查机构。 （ 3 ） 税务稽查机构 。 设立稽查局，撤销县级稽查机构，上 收县局税务稽查执法权，在全市范围内统一实施税务违法案件的 查处、审理和执行。 合并机关内设机构。 （ 4 ） 合并机关内设机构 。 按照整合职能的原则，对市局内 设机构进行合理归并，设置6个内设机构，分别为办公室、税政 制度处、数据管理处、人事教育处、监察处和后勤管理处。办公 - 11 - 室负责文秘管理、效能督查、网站宣传、各类档案文书管理等职 责；税政制度处负责综合征管和税政业务管理、出口退（免）税 政策的贯彻落实和出口退（免）税情况的督导、检查、考核等职 责；数据管理处负责收入规划核算，数据分析监控和信息化支撑 等工作；人事教育处负责人事、教育、离退休干部管理、党群工 作等；监察处负责行使监察、督察内审、综合巡视等职责；后勤 管理处负责行使财务管理、机关后勤保障等职责。 县局。 3 ． 县局 。 撤销县稽查局和县以下税务分局，县局为税收执 法主体。 税源管理机构。 （1）税源管理机构。设立2个税源管理机构，其中：第一税 源管理局承担全县中小企业的税源监控与评估工作；第二税源管 理局承担个体工商户税源监控与税款核定工作。 办税服务机构。 （ 2 ） 办税服务机构 。 设立纳税服务局，负责受理全县所有 纳税人的涉税申请和纳税申报，承担税款征收、户籍管理、信息 采集、调查核实、发票管理、催报催缴、任务执行、欠税管理、 宣传辅导、档案管理等日常管理与服务工作。 合并机关内设机构 机关内设机构。 （ 3 ） 合并 机关内设机构 。 按照整合职能，对县局内设机构 进行合理归并。比照市局内设机构，设立4个内设机构，分别为 办公室、税政制度科、人事教育科、监察科。办公室负责文秘管 理、效能督查、网站宣传、各类档案文书管理、财务管理、机关 后勤保障等职责；税政制度科负责综合征管和税政业务管理、出 口退（免）税政策的贯彻落实和出口退（免）税情况的督导、检 - 12 - 查、考核等职责；人事教育科负责人事、教育、离退休干部管理、 党群工作等；监察科负责行使监察等职责。 （十）转变工作方式 适应税源专业化管理的需要，切实转变工作方式，建立健全 上下联动、横向互动、内外协作的税源管理运行机制，各级管理 层从以行政管理职能为主，向以直接承担税源监控管理等实体职 能为主转变，都要成为税务管理的实体。上下联动，就是省、市、 县三级国税机关都要动。省局必须承担具体的管理职责，从省局 机关和各级领导做起，由过去主要是省局部署、基层落实转变为 省局自己做、带着基层干。省局相关处室直接开展税收分析、税 源监控、纳税评估和税务稽查等工作。税政管理部门要从过去主 要从事政策管理转变为主要从事税源监控，监控分析到具体的地 区、行业和纳税人。横向互动，就是各个部门特别是业务部门都 要动，密切配合，形成合力。内外协作，就是要加强与地方政府 及相关部门和社会各界的沟通协调， 要建立第三方信息共享机制， 完善协税护税体系，密切国、地税部门之间的协作。 三、配套措施 （一）实施差异化管理 依据税源特点、重要程度和风险大小，实施差异化管理。 1.重点税源企业。 1.重点税源企业。按精细管理、个性服务的思路，试行“大 重点税源企业 客户制”，突出分析监控和个性服务。准确把握重点税源企业经 营规律及核算特点，测算企业生产和纳税能力，保证税收收入； - 13 - 引导和帮助企业从内部控制制度入手，通过执行风险管理的基本 流程，把企业的税务风险管理贯穿于生产经营全过程，强化企业 税务风险自我防控。 2.中小税源企业 2.中小税源企业。按照行业管理、集约化管理的思路，强化 中小税源企业。 税基管理和分类纳税辅导。密切与工商、质监、地税及政府部门 间的信息传递和工作配合，避免产生漏征漏管；对财务核算不健 全的企业，实行所得税核定征收；对重点行业和管理薄弱行业， 加强行业税源监控和评估；对新办企业，及时帮助办税人员熟悉 办税流程及政策；对已开业的中小企业，突出账簿设置、财务核 算情况的检查辅导。 3.个体工商户。 3.个体工商户。探索集约化、社会化税收管理思路，注重户 个体工商户 籍和定额管理。实施由专业市场、街道等委托代征，建立护税协 税网络及社会化服务机制，降低征纳成本。对农村偏远地区或小 街小巷的个体工商户采取简易申报、简并征期的方法，按年申报 纳税。 （二）制定配套制度 不断推进管理制度建设，建立一个制度规范、程序严密、依 法行政的税收制度体系，保障试点工作的顺利推进。在法律框架 内对传统的征管程序、操作流程进行梳理，以纳税人为中心，切 实减少不必要和无实际意义的业务流转环节和审批（核）环节， 优化税务登记、宣传辅导、申报缴税、税款评定、税款征收、税 - 14 - 务稽查、法律救济等流程。制定行业税收管理规范，明确行业税 源管理重点、作业标准、信息采集和监控指标等内容。 （三）完善内控机制建设 以防控廉政风险为目标，以健全内控制度为重点，以监督制 约权力为核心，以提高制度执行力为抓手，全面加强内控机制建 设。认真梳理权力事项，排查权力风险点，确定关注和控制重点， 健全防控措施；合理配置权力，实现权力运行的相互关联和相互 制衡；完善岗责体系，实现权力与责任的有机结合；规范工作流 程，形成环环相扣的工作链条；严格运行程序，健全责任明晰、 制度完备、分权合理、流程规范、制约有力、监督到位的部门内 控机制。 （四）建立专业化管理队伍 根据各类纳税人的不同管理要求和税收管理人员的综合素 质，建立专业化管理人才队伍。建立能力评价体系。探索建立税 建立能力评价体系。 建立能力评价体系 收管理员能级制度，明确各类管理岗位的业务技能、要达到的知 识水平和能力标准等。 根据岗位能力标准， 对管理人才进行分类， 建立各类专业人才库。强化分类培训。按照“岗位要什么培训什 强化分类培训。 强化分类培训 么”的原则，开展岗位分类培训。增强培训的针对性、专业性和 有效性，岗位不同，培训的内容、知识和培训方式也要相应不同。 注重专业岗位技能的培养和提高，突出能力操作与训练。优化人 优化人 员配置。 员配置。优化人员配置，将各类管理人才配置到最能发挥其专长 的税源管理岗位上。根据当地大企业、重点税源企业管理以及纳 - 15 - 税评估的工作量，配置相应数量的管理人员。原则上，从事大企 业和重点税源管理以及纳税评估的人员占税源管理总人数50%左 右。 四、实施步骤 （一）制定方案 省局制定试点工作方案上报总局审批；选择试点单位；试点 单位制定具体实施方案报省局审批。 （二）开展试点 试点单位按照专业化管理工作方案要求，调整管理机构、职 责和人员，优化资源配置，建立税源专业化管理模式，实行专业 化管理。同时，积极开展调研，及时收集、整理试点中出现的问 题，完善试点工作方案，总结试点经验做法。 （三）全面推广 根据试点情况，进一步扩大试点范围，或条件成熟时在全省 全面推进税源专业化管理。 五、工作要求 （一）统一思想，加强领导 推进税源专业化管理是实现税源管理科学化、精细化的必然 要求，符合征管工作的内在规律，代表税收管理改革的方向，是 今后一个时期税源管理工作的重点。各级国税机关和国税人员要 及时从传统思维模式和管理方式中解放出来，提高认识，统一思 想，改革创新，以业务重组工程为指导，认真贯彻落实专业化管 - 16 - 理工作要求，不断丰富和深化业务重组工程的内容。要切实加强 领导，由“一把手”负总责，建立相关组织领导机构，精心组织， 把构建专业化税源管理新模式的工作摆上重要议事日程，保证各 项工作正常有序进行。 为确保试点工作顺利完成，省局成立税源专业化管理试点工 作领导小组。 组 长： 副组长：其他局领导 成 员：各处室主要负责人 领导小组下设工作办公室，办公室日常办事机构设在征管和 科技发展处，负责试点日常工作的组织、协调。 办公室主 任： 副主任： （二）广泛宣传，争取支持 推行税源专业化管理涉及征管资源的重新配置，机构、岗位 职责的调整和人员的变动，牵涉面广，工作难度大。各级国税机 关要深入广泛宣传，使地方党政领导、纳税人和国税人员了解专 业化管理的重大意义和主要内容，理解支持专业化管理工作的开 展。要层层动员，做好国税人员的思想工作，使其正确对待权力 和职责的重新划分，切实增强责任感、紧迫感，自我加压，不断 提高自身素质，积极主动地投身到各项管理工作中。 （三）先行试点，逐步推进 - 17 - 推进税源专业化管理是一项复杂艰巨的任务，要按照“积极 谨慎”原则，先试点，后推广，分步稳妥地推进。试点单位应立 足于当地税源结构和人力资源现状，研究制定符合本地实际的实 施方案，细化工作措施，分步组织实施。各试点单位的工作方案 要在底前上报省局。其他单位也要及早做好准备，早调研，早谋 划，在现有管理模式上，借鉴试点单位的经验，统筹安排、因地 制宜地选择适合本地实际情况的专业化管理模式。 在推进过程中， 各单位要对工作的进展进行评估，及时查找不足，研究对策，做 到边推行、边完善，不断把工作引向深入。 |
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