王律师：
我们环保局经调查取证，于1999年5月对一个未经环保部门审批而擅自投产的食品饮料厂作出行政处罚：责令停产，并处罚款。该厂向县人民政府申请复议后，不服维持决定，又向法院提起行政诉讼。根据《行政处罚法》第45条的规定，复议或诉讼期间应当不停止行政处罚的执行。但该厂在复议和诉讼期间，拒不履行处罚决定，仍继续排污。同时，《行政处罚法》还规定，当事人应在15日内缴纳罚款；逾期不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。可是，新的《行政复议法》规定的申请复议期限为60日。请问：在复议和行政诉讼期间能否申请人民法院强制执行？如果不能（事实上，法院往往不给执行。），岂不与《行政处罚法》第45条的规定相违背？新《行政复议法》施行后，行政机关何时能向法院申请强制执行，是处罚决定送达15日后还是申请复议期60日届满之后？在复议、诉讼期间我局如何制止排污者继续污染环境的违法行为？
浙江省平阳县环保局 智伟
智伟同志：
复议或起诉不停止执行是指在行政复议或行政诉讼中，行政机关的处罚决定不能因被处罚人向复议机关或人民法院提起诉讼而中止执行。例如，对违反治安管理的公民处以行政拘留，并不因其申请复议或起诉而停止执行。再如据《食品卫生法》的规定，当事人不服食品卫生处罚的，可以起诉，但对食品控制的决定应立即执行。法律之所以这样规定，是因为：首先，行政处理决定（包括行政处罚决定，下同）是行政机关为维护公共利益，代表国家作出的，一经作出，就推定合法、有效，就具有确定力、拘束力和执行力，当事人必须服从和履行。其次，行政管理是具有稳定性、连续性、一贯性的活动，如果行政处理决定可以因当事人申诉而停止执行，将严重影响行政管理的效率和稳定，可能导致行政管理瘫痪，社会秩序混乱。所以，即使当事人对处罚决定有异议，仍要遵守和执行，保证其实现。同时，可向有关机构（如复议机关、人民法院）依法定程序申请撤销。
行政处理决定对当事人来说具有执行力，其应当自觉履行，但如果当事人拒不履行，行政机关能否强制执行，取决于该行政机关有无强制执行权。如果法律赋予该行政机关强制执行权，则可自行强制执行，如公安机关、税务机关和海关；如果法律没有赋予行政机关强制执行权，则该机关必须申请法院强制执行。而向人民法院申请强制执行就涉及到你所问的另两个问题：
一是在复议和诉讼期间能否申请人民法院强制执行的问题。《行政复议法》第21条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行：但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”
二是申请强制执行的时间问题。根据《行政诉讼法》第66条和《行政处罚法》第51条的规定，行政机关向法院申请强制执行的前提是当事人在“法定期限内”不起诉又不履行或者“逾期”不履行行政处罚决定。各有关法律对“法定期限”的规定有这样几种情形：①《环境保护法》第40条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”根据这一规定，当事人不申请复议、也不向人民法院起诉的，在当事人接到处罚通知十五日后就可以申请人民法院强制执行了。但这里没有规定在复议或诉讼期间，能否申请强制执行的问题。②《行政处罚法》第44条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”也就是说，实施行政处罚的机关可以在行政处罚决定中规定处罚履行的期限。同时，该法第46条第3款又规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。”那么，也就是说，如果当事人自收到行政处罚决定书之日起十五日后还没有到指定的银行缴纳罚款，也没有申请复议或者向人民法院起诉，就属于“当事人逾期不履行行政处罚决定”，从而，作出处罚决定的机关就可以申请人民法院强制执行。③1999年4月29日修改后的《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”按照这一规定，申请行政复议的期限至少为60日，显然是与《环境保护法》和《行政处罚法》的规定相矛盾的。按照《行政复议法》第42条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定，《环境保护法》和《行政处罚法》的规定与《行政复议法》的规定不一致，就应以后者为准，即对行政处罚的申请复议的期限应为60日，而不是15日。那么，申请强制执行超过了间换句话说，行政机关必须在当事人申请复议或提起诉讼期限届满之后才能向法院申请强制执行，而不是送达处罚决定15日之后申请执行。据新的《行政复议法》，申请复议期限为60日。所以，在本案中，你局应在当事人收到处罚决定60日后未复议或起诉的情况下申请法院强制执行。
第二，在复议或诉讼期间不能申请强制执行。因为行政处理决定作出后，只是推定合法有效，只具有执行力，但不自然具有强制执行力。如果当事人不服，申请复议或起诉，则是对该行政行为效力的质疑和挑战，行政机关此时不能申请强制执行，必须经复议机关或司法机关审查确认合法有效后，由法院或行政机关强制执行。
法律之所以这样规定的原因在于保护当事人的合法权益，给予其寻求法律救济的机会。在行政行为的作出和强制执行之间留给当事人一段质疑行政行为效力的时间，使当事人能够通过复议或诉讼否定违法行政行为的效力，保护自己的合法权益。
需要指出的是，在涉及公共利益时，如环境污染案件，环保部门在诉讼期间不能申请强制执行，又不能坐视继续排污，继续损害公共利益，在这种情况下，环保局可向法院申请采取保全措施，要求法院采取强制措施（如查封、扣押财产或冻结存款）迫使其停产，停止污染，消除危害。
《行政处罚法》第51条规定：当事人人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
《行政诉讼法》第66条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
王律师 喻文光
（该回答可能不是最后答案。）
