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| 中国古代的官员问责 |
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| 王占魁 |
| 2012年06月12日14:40 |
一、官员问责是古代政治制度的重要组成部分
在我国漫长的封建历史中，关于官员的职责和对官员问责的典型记载是成于北宋的《太平御览》，该书对不同官职的问责内容有着明确的规定。比如，职位相当于宰相的司徒官。据《帝王世纪》记载：“舜为尧司徒，支孙氏焉。”舜曾为尧时的司徒官，负责管理民众、土地及教化等事情，职位相当于宰相。舜的支系子孙中有以官职名为姓的，称司徒氏。“司徒”这个官职始置于唐虞之际，传到周代，被列为尊贵的六卿之一，掌理邦教。汉哀帝时，改丞相为大司徒，与大司马、大司空并列为“三公”。清代时，俗称户部尚书为大司徒。《周礼·地官》认为，司徒之职在保息万民。《尚书·大传》曰:“百姓不亲,五品不训,则责司徒。”《韩诗外传》曰:“群臣不正,人道不和,国多盗贼,人怨其上,则责之司徒。”
又如司空这个官职，是中国古代中央政权中主管水利土木工程和官府手工业的最高行政长官。《尚书》记载：“禹作司空”、“平水土”。金文中称为“嗣（司）工”，和司徒、司马合称“三有司”,是西周时中央的主要行政官员。春秋战国时期各诸侯国都设有司空或相应的官员。《荀子·王制》记司空的职责是：“修堤梁，通沟浍，行水潦，安水臧(藏)，以时决塞，岁虽凶败水旱，使民有所耘艾”，完全是水利工作。东汉设司徒、司马、司空作为高级国务长官。 《韩诗外传》曰:“山陵崩,川谷不通,五谷不殖,草木不茂,则责之司空。”《尚书大传》曰:“沟渎拥遏,水为民害,田广不垦,则责之司空。”
再如司马,“司马”是全国军队的最高管理官，除管理国家军赋和组织军事训练外，还是军法的执行者。 在军事活动中，所有涉及赏罚等军法事宜，均由司马处断。因而在《尚书·大传》有:“蛮夷猾夏,寇贼奸究,则责之司马。”《孔子家语》:“贤能而失官爵,功劳而失赏禄,士卒疾怨,兵弱不用曰不平,不平则饬司马。”
上述诸例,均为先秦时代的问责内容。 它不涉职官做了些什么,只看他们的不作为,也就是说,政绩原不限于有所为,还在于有所不为,职责要求必须做好的事不去做或没有尽心尽力,乃是负面政绩,问责就是追问这种负面政绩。
二、儒家的思想理念是官员问责的文化基础
儒家最重要的两个代表——孔子与孟子，精心建构了为官的仁学体系和仁政机制。 孔子强调，“仁者爱人”是一切伦理考量的轴心理念，官员们施行仁政就是天经地义的事情。依于仁、立于礼作为仁政观念与制度的两个保证，对于官员“为政以德”发挥着重要作用。孔子认定，只有官员以德性和礼制施政，他才能赢得人们的尊敬，正所谓“为政以德，譬如北辰居其所而众星拱之”。倘若既不尊重德 性规范，又不履行职务责任，甚至超越礼制规则，那简直就是既应当被人谴责，又应当追究责任的恶官。孔子指出，当人们犯错之后，只要知道立即改正，那就是可以原谅的错误， 只有那些知错不改的人才是真正出了过错。“过而不改，是为过矣。”
到了孟子，除了延续孔子关于官员施行仁政的基本思路，还从历史的视角论述了人们对待所犯过错进行处置的不同状态。孟子比较分析后指出，古代那些出现过错的君子，公开地错、公开地改，受到人们的尊敬；“古之君子，过则改之。今之君子，过则顺之。古之君子，其过也，如日月之食，民皆见之，及其更也，民皆仰之。今之君子，岂徒顺之，又从为之辞。”这就给那些敢于改正错误的人士以道德鼓励。儒家的伦理政治思想既构成对官员进行问责的理论基础，又构成官员复出的哲学根基。儒家对官员进行问责从影响儒家至深的周公开始，就奠立了“敬德爱民”的为官原则。
三、官员问责的主要内容和形式
中国古代对官员的问责内容既涉及政治忠诚，又涉及官宦集团纠纷，既涉及政见的差异以及行使权力的合宜状态，又来自于岗位责任的制度规定。官吏的问责体制和机制成熟于唐代。明清前的问责机构主要由御史监察和谏官言谏两大部分组成。这种机构创建于秦汉，发展于魏晋南北朝，健全于隋唐，到明清时期达到了高度的完备，在机构设置上，清朝将六科给事中合并于都察院。六科给事中与十五道监察御史（后增为二十道），合称“科道”，分别负责对京城内外官员的监察和纠弹，实现了监察组织的空前完整和统一。
唐代官吏监督制度包括三个方面：一是直属皇帝的、独立于行政系统之外的御史台系统，这个系统起着对一切官僚进行全面监督的作用；二是由尚书都省主持而同时受到中书、门下两省监督的官吏考核制度；三是由尚书左右丞及刑部尚书分管的勾检制，其中主要是经济专项监督制度，这也是遍及一切机构的监督系统，只有中书、门下两个人数极少的机要部门例外。三个方面的监督系统共同发挥作用。
唐代御史台行使职权有三个特点：
一是风闻奏事。风闻即传闻，御史台有权风闻奏事，即，如果听说到某个臣子有什么问题，可以不经核实就直接奏报皇帝。风闻奏事虽在晋宋以下已开其端，但在唐代，特别在武后之时大兴此风。
二是设置台狱。唐初御史审案，皆送大理寺狱；贞观末，中丞李乾佑以办自大理往来，多被大理寺推翻释放，于是奏请御史台处置东西两狱，监禁罪犯。至开元时，御史台狱仍并入大理。
三是三司会审。唐代遇有特别重大的案件，则由大理寺卿会同刑部尚书、御史中丞共同审理，这叫“三司推事”。有时还由门下给事中、中书舍人和侍御史，共同组成特别法庭，称为“小三司”，坐堂受理冤狱，称“三司受事”。
中国古代对官员的问责是通过考功即官吏考核来实现的。考核的方法是，一切官吏由其上级将他一年中的能力、表现、功过整理出来，对该部门的全体官员通读一遍，听取意见，议其优劣，而后确定应该评的等级，评定以后，集中送交吏部；吏部考核也不能一家独断，还有校考与监考，吏部尚书属尚书都省领导，所以尚书都省又要选地位威望俱高的京官二人，一人校朝官考，另一人校外省官考；又由于一切行政官僚均属尚书都省领导，考核如仅在尚书都省内部，仍然难免于一家独断，所以，再由地位上与尚书都省平列的门下省和中书省，各派主要官僚一人，分别监督朝官与外省官之考；考核结论作出来以后，京官需将结论与本人见面，外省官不可能逐一与本人见面，则需将结论材料送京，另外，还规定了凡是参与校考、监考的人，此后如果发现考核有误，均与负责考核的人，同其功过。
考核的内容分为“四善二十七最”和“勾检制”：
“四善二十七最”的四善是：“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。”这是对一切官吏的共同考核标准。
“四善二十七最”的二十七最是：将所有官职的性质，分为二十七类，每一类再进一步提出一种具体的考核标准来。例如，对近侍官的考核标准是，“献替可否，拾遗补缺”，就是说，能不能向皇帝提出意见，以及意见的水平、分量如何；再如司法官的考核标准是，“推鞠得情，处断平允”，亦即呈实调查清楚与执法公平问题，这类标准恰当、明白，具有可操作性。余可类推。每年一次的这种考核，显然，对于广大官吏，是既有鼓励，又有监督。
“勾检制”是唐代对官吏普遍性的经济审核制度。勾检制，顾名思义，检，就是对文件的检查；勾，就是检查完毕了，用红笔在文件上勾一下。勾检制，是唐代的一项带普遍性的文件审核、检查制度，而又以经济审核、检查为其重点。这就形成了唐代官吏监督的某种个性特点：对于经济监督的高度重视。
唐代制度规定，任何上送、下发的文件，都必须经过专人的审核，而且，审核者在审核以后，又必须以红笔在文件上画勾，并且签注上自己的名字，此后，该文件如果发现有错误，签发文件者与审核文件者同其功过。一般而言，签发文件者自当是某个单位的首席官僚，亦即我们今天通常所说的第一把手；而审核文件者则为地位仅次于首席官僚的官吏，也就是我们今天通常所说的第二三把手。特别值得我们加以重视的是，各部门有权审核文件的第二三把手，并不是归第一把手领导，而是直属朝廷刑部尚书垂直领导的。而在勾检制的实际运行中，又以经济审核为其重点。这样，在唐代权力的行使中，就存在着第三个垂直系统，即勾检系统。贞观之治在唐初为什么能迅速出现，是与实行勾检制的问责考核制度分不开的。
四、问责官员的复出
由于决策风险、个人差异，以及社会状况、官僚机制、皇帝偏好这类外部因素的交错作用，官僚履职不可能不出现这样那样的失误。具体的失误有领导责任与非领导责任之分，有直接责任与间接责任之别，更有责任事故和刑事过错，客观形势导致的失误和非主观故意出错的差别。也正是由于这个原因，中国古代文献中就存在着大量官员受到问责又改正错误重新复出掌权的记载。
典型的问责与复出的人物是韩愈、柳宗元和海瑞。韩愈在36岁时任监察御史，因为上书论天旱人饥的状况，并请求减免赋税，被贬为阳山县令。宪宗时重新启用为国子博士，官至太子右庶子。50岁时，因为参与平定淮西吴元济之役表现出处理军国大事的才能，升迁为吏部侍郎，进入了上层统治集团。两年后，因为上表谏迎佛骨触怒了宪宗，免于一死被贬为潮州刺史。后来宦官杀宪宗立穆宗，韩愈被召回朝，历任国子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等职。
柳宗元博学上进，入朝为官，积极参与王叔文集团的政治革新。但后来革新失败，贬到邵州任刺史，再后来加贬永州司马。问责之后复出，为柳州刺史，政绩卓著。
海瑞被问责到复出更是经历了艰难的过程。海瑞为官时推行清丈、平赋税，平反冤假错案，打击贪官污吏，很得民心。但因劝说世宗不要相信方士的骗术，应处理朝政，激怒了世宗，诏命下狱论死。因同僚保护免于一死。世宗驾崩，穆宗即位，海瑞得到重新叙用，调升右佥都御史，任上惩治贪官，打击豪强，疏浚河道，修筑水利工程，推行一条鞭法，强令贪官污吏退田还民，被誉为“海青天”。
五、官员问责制度的缺陷
中国从秦代开始，建立了直属皇帝而独立于行政系统之外的监察问责系统，秦代官制中三公之一的御史大夫，就是分管监察工作的，御史大夫的属官御史中丞，就是在皇宫内部办公的专职监察官僚。御史一职，先秦时期原本是国君身边的记事人员，当然也包括记臣下的过失，所以具备了转化为监察官僚的条件； 御史中丞下面，有两类监察官，一类名叫侍御史，分工监察包括三公中的丞相、太尉在内的朝廷官员；一类名叫监御史，分工监察郡守、郡尉等外郡官。东汉以后，御史大夫的职务有所变化，御史中丞逐步独立出来，并且渐次出现了御史台的名称。魏晋南北朝期间，御史台始终保持了直属皇帝而独立于行政系统之外的特点，其权威性逐步加强。
中国古代问责监察制度最大的弊端和失败是将皇帝排除在监察对象之外，以有利于皇帝对权力的控制为监督的目的，并且在监察权力的行使上对皇权产生的深深的依赖。这种依赖主要表现在：监察系统是否完善取决于皇帝的决策；御史行使职权需要皇帝的保护；御史弹劾的效果完全取决于皇帝。如果弹劾的对象是皇帝的宠臣佞幸，即使有罪也可以“释罪不问”甚至将弹劾者治罪。如果言谏者的谏诤不合圣意，轻则遭贬，重则丧命。
在中国古代社会，皇权是一种神圣的不可侵犯的权力，它维系着多民族大一统的国家秩序，但是，皇权拥有无限权力的同时也充满着极大的不确定性和随意性。造成韩愈、柳宗元、海瑞被问责的原因是复杂交错的，但根本的原因是与皇帝意志相左，同样，三人的复出或是皇帝回心转意，或是皇权转移。
这一点从清代著名的杨乃武与“小白菜”被诬杀人刑事案改判平反可见一斑。史学家分析认为慈禧过问这个案子是因为江南的地方势力是其心腹之患，她一心想杀鸡儆猴，铲除已由汉人当权的江南地方势力。杨冤案发生之时，正值上海由英商投资的《申报》创刊，这是中国历史上第一家公开发行的报纸。为了吸引读者，打开局面，他们很想多发为群众感兴趣的社会新闻。对杨冤案的报道，恰好起了这样的作用，所以《申报》一直追踪报道，直到平反为止。英国人嘲笑清廷司法腐败，同样是慈禧的心病之一。为了封堵英国人的嘴，也促成了慈禧想把此案彻底查清的愿望。这就决定了杨乃武与“小白菜”由一件常见的刑事案上升到对官员问责的层面上来。由于朝廷异常重视，一定要查个水落石出，案情终于大白于天下，杨乃武与“小白菜”洗去了不白之冤，一连串的朝庭要员受到牵连受到问责以致革职的处罚。没有慈禧下决心彻底查办杨乃武与“小白菜”被诬杀人案，不会有一连串的朝庭要员受到牵连受到革职处罚的发生。但是，这种问责权的设置使监察机关既可“纠百官罪恶”， 又可迎合昏君喜好。问责对皇权也就失却了作用。
以史为鉴，可以知兴替。了解中国古代官员问责的理念内容及缺陷可以帮助我们站在较高的起点上，在官员问责的道路上起步更稳，少走弯路。
（作者系国家行政学院院刊室编审）
来源：行政管理改革 |
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