巴塞尔新资本协议 强化风险管理的范例

巴塞尔新资本协议 强化风险管理的范例

 (美联储理事会副主席小罗杰·W·福格森2003年4月)

正如许多人知道的，我一直致力于提高巴塞尔资本协议的风险敏感性。归根到底，我们对巴塞尔新资本协议所做的工作主要是改进风险管理，即：更加精确地计量风险；把这些计量结果向管理层、监管当局和公众通报；当然还有把风险与资本要求和监管重点挂钩。

在这里我将集中讲述巴塞尔新资本协议的目标，特别是有关风险管理方面的情况。

银行业风险

要讨论银行业风险管理，必须首先认识到银行的存在就是为了承担风险，而监管的目标也不是防范乃至降低风险，监管的目标是帮助进行风险管理。我们不能忽视的事实是：通过为家庭和企业融资，银行承担风险的意愿和能力为经济增长做出了很大的贡献。当然，当银行自有资本较少而主要使用短期借入资金从事业务时，在历史上这种经济功能曾经多次导致银行倒闭和贷款供应的变化，结果加剧了宏观经济周期的波动，并且使家庭和企业蒙受损失。这样的历史经常导致人们建议大幅度调整银行业务，这显然也是成立中央银行和对银行进行监管的主要原因。但是，这些措施既没有改变银行承担风险的功能，也没有改变风险管理的必要性。

银行自成立之日起就要进行风险管理，并不是在监管当局提出管理要求后才开始实施。银行管理风险是因为他们的本职就是管理风险，银行不希望倒闭，不希望损失自己的资本金。即使在现代银行业，职业管理层大都与所有者分离，管理层希望银行继续生存下去的愿望仍然是风险管理的主要动力。

但是，直到最近，系统正规化地管理银行面临的许多重大风险（特别是信用风险）也不是件容易的事。量化和计量风险的技术，以及管理和分散风险的技术和工具并不存在。单笔信用风险决策往往取决于信贷管理人员，他们根据自己的判断决定贷给谁和不贷给谁。对信贷管理人员来说，他们贷出款才能赚钱，在具有竞争性的信贷市场，他们要增加或至少确保市场份额。这不并是说信贷管理人员对风险管理没有兴趣，而是说他们的工作重点是努力发放贷款。在一个以主观判断的环境里，由于没有定量分析的程序和系统，风险管理人员很难说服信贷管理人员及管理层不要承担过多的风险。而且，主观判断上的差异也难以得到有效的解决。

我想强调的是，从历史上看，银行信贷资金供给具有明显的周期特征，一方面与我刚才所讲的贷款发放决策过程保持一致，另一方面往往加剧了实际部门经济周期的波动。在经济复苏期间，银行信贷管理人员往往特别乐观，愿意放款，在经济繁荣期间更是如此，这时，风险管理人员（甚至监管当局）要求小心风险的呼声往往得不到重视。在经济衰退期间，随着损失的凸现和坏帐核销的上升，谨慎从事提上议事日程，信贷员严格放贷，风险管理人员和监管当局也会以贷款损失为由慎而又慎。

我想，近几年来大家应该注意到银行信贷亲经济周期性发生了变化。首先，在20世纪90 年代后期亚洲债务危机和俄罗斯债务违约事件中，美国大银行的贷款损失很小。还值得注意的是，美国银行在快速膨胀的最后几年中收紧了贷款标准，而一般的情况是在接近顶峰或顶峰过后才收紧。同时，在经济衰退时，银行资产组合持续保持了较高的质量。诚然，这里面有通过各种创新工具等新技术来转移和分摊了风险的原因，但实际上，我认为我们开始看到信贷决策中正规化和严谨的定量分析风险管理技术所带来的回报，这些技术对于开发新的规避、化解和管理信用风险的工具十分重要。

鼓励风险管理技术

巴塞尔新资本协议打算做两件事：一是把新的银行风险管理技术的概念应用到对银行的监管中去，二是鼓励复杂程度极高的大型国际活跃银行在更深的层次和更广的范围内应用这些概念。不可否认，贯穿巴塞尔新资本协议的思想来自银行内部，但是并非所有银行都使用这些概念，而且各银行之间的发展也不平衡。投资者和交易对手不断关心这些概念是否正被采用，巴塞尔新资本协议也增大了这方面的压力。贯穿于巴塞尔新资本协议三大支柱的核心是鼓励银行投资和改善风险管理系统。先进的信用风险方法要求大银行正规化、系统地分析信用风险暴露，确定风险暴露的违约概率和损失率。

巴塞尔新资本协议扎根于现代金融之中，并且努力寻求大银行开发、评估各种风险的全面、系统的方法，因此提高了监管当局和市场对银行提高风险管理水平的期望。结果也强化了银行管理层对风险管理详细内容的重视并加大了资源的投入，重点留意承担的各种风险以及伴随风险的潜在损失。

就是这种对风险管理人员的重视和支持，才大大削弱了由来已久的银行贷款的亲经济周期波动性：在过度乐观情况下承担了不必要的风险，当悲观情绪占上风时，即使是对低风险的借款人也减少贷款供应；对不要的风险，既没有正确定价，也没有充足的储备或资本；贷款供应减少反过来限制了经济增长。

随着银行业的规模和范围的扩大以及银行系统的日益集中，过度承担风险的错误和在世界金融市场以及一些国家贷款供应减少的后果，已经严重得简直让人难以忍受。没有什么方法可以替代强化风险管理，也没有比强化风险管理更有吸引力的选择：比如禁止从事某些业务或强加有碍银行经营的监管。银行管理人员以及股东或债权人，还有那些相信市场力量的人，都为了自己的利益极力推进巴塞尔新资本协议，因为其他替代方案都提不起他们的兴趣。

亲经济周期效应

一些观察家对良好的风险管理表示认可，但却担心风险敏感度高的资本要求规定仍然将造成严重的亲经济周期性。他们认为：在银行重估经济周期某一时段的违约概率和损失率时，监管资本要求在繁荣时会下降，因为察觉到的风险很低；而经济衰退时由于悲观情绪取代了乐观主义，监管资本要求则要增加。结果加剧了实际部门经济周期的波动。这些批评要表达的意思似乎是：风险管理越好，世界越不稳定。

我要指出：基于正规化风险管理技术的监管结构，在一定程度上意味着最低监管资本的周期变化，就像使用现代风险管理技术的银行经济资本的内部模型一样。问题是：这是好事还是坏事？

要解决这个问题，我们首先必须承认，风险本身并非一成不变，实际上会按经济周期或其他方式变化。不管我们如何设计资本要求，同一贷款组合在不同时期内面对的风险是不同的。我们的选择是：我们可以决定忽视事实也可以承认事实。现行的资本管理规定通过默认的方式选择了前者--风险分类不完善，难以识别变化的风险；资本要求也与实际情况有出入，结果可能使银行和监管当局都不能对变化作出反应。

相比之下，巴塞尔新资本协议提示银行管理人员、监管当局，特别是公众：风险变化时，资本要求也要发生相应的变化。风险敏感度高的资本管理制度将及时提供有关风险的信息，这样就会及早调整信贷政策，限制贷款行为的极度波动。资本要求的风险敏感性可以抑制贷款供应的波动，即减少贷款过度膨胀和贷款过度萎缩。

从监管当局角度看，似乎我们更喜欢（或至少应该更喜欢）监管资本比率包含更多的信息。监管当局、银行和公众应该想知道，何时银行的资产组合的风险较高，或何时结合风险的资本评估会发出需要引起关注的警告。现行资本管理制度都没有提供这样的早期预警体系，直到问题严重到已经蚕食了资本金才会发出银行存在问题的信号。这就是说，缺乏风险敏感度的资本管理制度可能导致有关问题长时间不能被发现。结果可能导致问题不能得到及时解决，并且可能变得更加严重。

当然，有必要防止过于保守地设置监管资本管理制度和风险敏感性指标，以便当风险评估结果出现变化时，最大限度地减少（相对于某些最低监管指标）资本比率的过度反应。过度反应与反应不足属于同样严重的问题。巴塞尔委员会已经试图避免这样的困境，方法就是尽可能选择一些旨在减少风险暴露因素的参数，并且相应地调整资本要求。如果委员会做出的调整基本正确，那么监管当局、银行和市场应该能够有效地处理高风险敏感度的资本比率中所包含的诸多信息。当然，我已经注意到，第三次征求意见稿的征求意见期间内，大家将有机会对这个问题提出意见。

经常听到的批评是：市场和银行将对资本比率的变化反应过度，银行将受到过度处罚，或银行将在信贷政策上反应过度。然而，事实表明，在拥有新的和更好的信息的情况下，银行完全可以对市场和市场变化持积极的态度。

或许更加重要的是，这些担心往往忽视了高风险敏感度的监管资本比率对行为的影响。刚才我提到历史上曾经出现过银行贷款供应的周期波动，由于缺乏正规化和系统的信用风险管理而使得波动加剧。像巴塞尔新资本协议这样更加正规化地关注风险暴露的管理体制，有可能使贷款供应更加稳定。定量风险管理应该减少扩张时期不必要的信用风险过度积累，这样就把经济衰退期间的损失降到最低，并且尽量避免收紧贷款标准。结果，这样的信贷行为可能会大大减少最低资本要求的周期波动，但必须拥有巴塞尔新资本协议所要求的良好的风险管理技术。对更加正规化的风险管理的反应，可以减少人们对巴塞尔新资本协议中资本比率亲经济周期效应的担心。

过去，问题出现的情形是：在经济繁荣的时候银行对风险的判断过于乐观，在情况逆转时又反应太慢，并且在一旦损失超过预期时又过分厌恶风险。鼓励银行更加细致、主动地思考这些可能性的过程，可以大大促使银行改进在经济周期中管理自己的能力。

在这些方面，巴塞尔新资本协议强调压力测试信用风险计量体系的重要性。当经济趋弱时，在风险评估和资本要求调整方面，压力测试是一种更加积极的风险管理方法。监管资本毕竟只是持有的资本总额的一部分。的确，即使在巴塞尔新资本协议生效以后，为了促进灵活性和提高竞争力，银行应根据压力测试的结果继续持有一定的超额资本，即超过最低监管要求的那部分资本。根据新协议，监管当局也应该把压力测试当作评估银行应该持有多少超额资本的一项因素。作为巴塞尔新资本协议第二大支柱的一部分，监管当局应该与银行管理层讨论压力测试的结果，以确保银行认真考虑经济周期内动态资本管理的需要。

操作风险

我的发言主要集中在风险管理和风险敏感度高的资本管理制度的周期性。到现在为止我仅重点讲述了绝大多数银行面对的主要风险--信用风险。但是，其他风险对于银行而言有时也可能代价很高，甚至是致命的。因此，我认为，如果不考虑操作风险，对风险管理的讨论则是不完整的。

从银行和监管当局的立场看，不管操作风险怎么现实和严重，现行技术也难以计量。因此，巴塞尔委员会关于在第一支柱中对操作风险明确规定资本要求的建议一直颇受争议。针对这一情况，回顾一下委员会关于操作风险的处理建议的思路也许是有用的。

根据现行的巴塞尔资本管理制度，信用风险暴露的资本要求的标准较高，并且以隐性的方式涵盖了操作风险，这在一定程度上弱化了巴塞尔资本管理制度，因为它扩大了监管当局和市场方面对较低风险暴露的评估差异。如果操作风险不是取决于巴塞尔新资本协议第一支柱的资本要求，而是取决于第二支柱中的监管审查，那么第一支柱中信用风险的资本要求应该是：（1）不变；（2）按照现行的巴塞尔资本管理制度在信用风险要求的资本之上多出一块资本涵盖操作风险。

后一种方法的保守调整将意味着：超过'实际'信用风险水平的资本要求，将使得资本比率对信用风险暴露的周期性重新分类过于敏感。还可能错误地认为操作风险和信用风险并无太大区别。根据经验数据进行调整，仅把信用风险明确包括在资本要求中将会降低所要求的资本水平，甚至低于合理水平，因为操作风险是一种能够造成实际损失的实际风险。

直率地说，即使有办法调整资本要求，但不对操作风险提出明确资本要求，也可能会导致降低对操作风险的重视，削减目前对其计量和管理进行投入的积极性。的确，我想应该公正地说：按第一支柱处理操作风险，在过去几年中对加强操作风险管理投入的人力和物力起了重要推动作用。而将操作风险放在第二支柱的方法将对监管当局形成巨大和长期的压力，以确保银行继续投资改进操作风险评估。即使这样，银行之间也难以进行比较，我们实现公平竞争的努力也将打折扣。对于公众而言，按照第二支柱持有的资本好像是另一种形式的超额资本（按照第一支柱不需要），使得高度透明落空。

我们必须知道，许多银行正在花费时间和资源，完善操作风险计量和管理方法。许多银行这样做不仅仅是为了巴塞尔新资本协议，而是因为他们认为更好地计量和管理此类风险与经济利益直接相关。这些银行认为：有关操作风险管理的合理、灵活且具有可比性的方法是可以找到的，并且他们认为通过使用正规化的计量和管理技术已经减少了此类风险。

量化操作风险显然不是那么简单。但是，不能精确估算并不意味着不能对这种实际风险规定明确的资本要求。的确，巴塞尔委员会开发的高级计量法（AMA）是一种灵活计量操作风险的方法。高级计量法允许银行使用自己的内部模型决定操作风险需要的资本，但须报监管当局批准。银行应当使用自己操作风险的内部损失数据、外部损失数据、情境分析和定性指标来开发这些模型。这样，虽然高级计量法有一定的灵活性，它还是为定量估算操作风险需要的资本提供了一个基本框架。

高级计量法提供了一张路线图，并且应该明白，至今没有哪种具体方法被业界广泛采用或得到监管当局广泛支持。高级计量法是实用的指引，意在帮助估算合理并且有意义的操作风险资本要求。虽然高级计量法要求银行使用分析工具量化其操作风险，它还是允许管理层进行相当多的主观判断。我想强调的是，开发更好的计量技术的目的，是为了使用这些技术更好地全面管理操作风险。

高级计量法使得银行保持一定的灵活性，使得分析出来的操作风险资本要求具有合理性和全面性。当然，仍然存在的问题是，如何采用高级计量法的某些要素（如外部数据和情景分析）计算出合适的操作风险资本水平。有必要更具体地向银行通报监管当局在这方面的要求，美国监管当局目前正在这样做。通常，银行反对高级计量法的理由是，如果没有监管当局的明确指引，按照高级计量法算出的资本要求规模将主要取决于监管当局的判断，并且很可能过高。即使情况不是这种情况，对高级计量法有这样看法的银行，也会错误地认为监管当局在这方面手伸得太长。

此外，监管当局一直通过监管程序，逐步了解银行开发内部操作风险管理方法的情况。至今，我们了解到的情况与以前估计的情况一致：按照高级计量法得出的结果往往低于使用较粗计量工具算出的资本水平。根据新的以数据为基础的'自下而上法'，银行发现，分配给操作风险的经济资本水平与以前的'自上而下法'没有太大差别，但是不同业务分配到的资本变化很大。我们认为，这些方法和计算出的操作风险资本分配可能意味着，在新规则实施之后，我们可能见到的就是这样。

监管当局必须承认，根据高级计量法得出的操作风险资本规模，在一定程度上取决于行业惯例和经验的发展，以及随着时间的推移而达成的共识。当前，监管当局需要请银行商讨操作风险资本要求的合理规模。

结论

从根本上讲，国际资本协议的修订工作，为的是完善银行业的风险管理，建立并推广大银行已经着手开发的方法，反映了市场对规模大、业务复杂的银行提出了新的要求。作为重要的监管框架，巴塞尔新资本协议力求开发出一套全面、系统银行风险管理方法。

但是，有些人认为，对风险的不同看法将使巴塞尔新资本协议中风险敏感度高的资本要求产生亲经济周期效应，加剧实际部门的经济周期波动。的确，监管资本比率可能是具有周期的，但是这种波动将反映真实的风险变化。此外更加准确的计量指标有利于银行经理、监管当局和公众。对高敏感度的资本要求的行为反应，可能减少银行贷款供应的周期波动。无论如何，超额资本将释解资本要求的周期波动。

操作风险不容易计量，但却是不能忽视的实际风险。按照第一支柱处理操作风险，可能会使人们更加认真和持续地关注操作风险。认真计量和管理操作风险的银行一直经营良好。巴塞尔新资本协议为采用不同的方法提供了灵活性。然而，监管当局应提供更多的指引，以便允许银行估算此类风险资本要求的规模。