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推进基层税收风险管理的思考 蕲春县国家税务局 陈文亚 随着国税部门依法治税工作的不断推进，法治和服务的要求不断提高，纳税人依法维权的意识日渐加强，税务干部的行政行为和执法行为无时不在接受着多层次的监督和制约，税收面临的风险越来越大。在现实税收管理工作中，如何更好地引入风险管理理念、规避执法风险，已成为当前基层国税部门必须重点加以研究的课题。本文在这里结合基层税收工作实际对税收风险管理进行初浅的探讨。 一、税收风险形成的主要成因 税收风险就是国税干部在执行国家税收法律、法规、政策和管理规定的过程中产生的、可能导致国家和纳税人利益受损所形成的风险。它主要体现在组织税收收入、执行税收政策、税收管理服务，人、财、物的使用和征、管、评、查的实施中，概括起来就是税收执法管理风险和行政管理风险。随着社会对国税部门执法要求更高，监督的力度更大，国税干部执法不到位、不作为、乱作为就会被控渎职失职侵权，受到党纪政纪处分，甚至追究刑事责任等法律制裁。税收执法风险形成原因有内外两大因素，具体来讲主要有以下几个方面： 一是税收立法体系的不完善形成的风险。税收立法层次低，实体法领域法律少、条例多，缺乏上位法；《征管法》的程序规范方面不少地方缺少更高层次法律支持，且与其他法律如民商法、行政法之间的关系不协调，可操作性较差等问题。因此，现行的税制不可避免地存在一定的缺陷，无形中增加了税收管理的难度和风险。 二是“任务第一”的体制形成的风险。目前，各地普遍实行的“计划税收”财税体制，收入任务执行的也是“计划加比例”“实绩加比例”的方式，税收工作依然维持完成下达收入任务的现状，难以真正实现“应收尽收、不收过头税”的依法组织收入原则。在这种计划任务的要求下，可能出现有税不收，压任务、压基数或者强征过头税、协商缴税、借税、预缴税甚至贷款缴税、税收调库等极端现象。 三是纳税遵从度偏低形成的风险。由于一些纳税人的纳税观念相对偏低，出于对自身不合法利益的保护，部分纳税人会采取不正当的手段，来达到不交或少交税的目的。 四是地方政府对税收工作的干预形成的风险。主要表现为：个别地方政府为了招商引资，搞活地方经济等自身利益的需要，出台各种税收优惠政策，不正当地干预或影响税务机关的执法行为，如乱挖税源、引税、骗税、混淆入库级次、越权减免税以及为纳税人的违法行为说情等。 五是国税干部自身因素形成的风险。其一，国税干部不作为而产生的风险。如不出示税务检查证、不下达该下达的税务文书、漏征漏管等；其二，税收执法人员误作为引起的执法风险；其三，国税干部滥作为带来的风险。如不征或少征税款、徇私出售发票、虚假抵扣税款、不移送达到刑事标准的稽查案件等。 六是国税机关内部原因形成的风险。其一，内部监督制约机制的不健全为税收执法风险的产生提供了滋生的土壤。主要表现在：部分执法人员包括一些领导干部对实施内部监督缺乏足够的认识；监督机构不健全，没有形成完整的监督制约体系；其二，出台的一些制度、办法、规定等宏观性太强而实际操作性太低，形成制度陷阱。 二、税收风险管理的必要性 （一）推进风险管理是加强税收法治建设的需要。基层税务部门主要职责就是切实保证各项税收法律、法规与规章在日常税收管理中得到正确贯彻与执行，这就决定了必须靠一系列法律及制度来保障其实现。实施风险管理，通过风险的排查等工作，事先发现税收法律、征管制度设计中的缺陷及实施过程可能存在的问题，从而进一步健全、完善制度，从源头上防止和减少税收违法行为，降低税务人员受到法律追究的机率，推进依法行政工作。 （二）推进风险管理是规范税收执法行为的需要。风险管理的质量和效率，决定着税收执法行为的成效。管理水平越高，漏洞越少，税收执法风险就越小；反之，税收执法风险就越大。随着依法行政的逐步深入，规范化、精细化已成为税收管理的必然要求，基层国税部门在日常税收管理面临着更大的挑战。内在的管理压力与外在的权力寻租诱惑相并存，极易引发税收执法违法行为的发生。因此，唯有引入风险管理，实行风险控制，规范执法行为，才能更加顺利地推进管理的规范化、精细化，从而促进依法行政水平的提升。 （三）推进风险管理是强化税收行政责任的需要。当前，部分国税人员仍然存在不依法履行职责的行为。随着民主与法治的进步，公民维权、行政监察以及司法监督力量日益增强，潜在的执法风险演变为现实法律责任的机率增大。能否准确判断、识别、预防并有效抵御各种执法风险，不仅关系到国税人员的切身利益，更关乎税收事业的长远发展。因此，实施风险管理，促使国税人员正确履行税收管理职责，减少国税人员的执法压力，增强其责任感和忠诚度，不仅能保证税收法律制度的正确施行，更有助于提升国税机关的执法公信力，有益于国税事业的长远、健康发展。 （四）推进风险管理是优化治税环境的需要。税收管理面对的是多元利益主体并存的复杂的税收法律关系。税收管理能否处理好国家与公民、法人和其他组织之间的权益关系，切实维护好各类主体的合法权益，不仅关系到税收法律规范能否得以正确地贯彻执行，更关系到税务机关能否营造和谐的征纳关系和执法环境。引入风险管理，加强税收风险防范，旨在通过明晰税收管理各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示国税人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争议诉讼的发生，营造和谐的税收征纳关系，促进社会和谐 三、税收风险预防的几点建议 （一）强化法治理念必须以风险意识为前提。一是以风险意识强化法制意识，在推进依法行政中规避风险。依法行政是税收工作的灵魂和基础，它既要求纳税人依法纳税，更强调征税人依法征税、依规管理、依章办事，体现出征纳双方权利义务对等。若有违背，双方都要承担相应的法律责任。只有增强风险意识，才可有效规避税务执法风险，达到税收法治的目的。二是以风险意识强化服务意识，在优化纳税服务中降低风险。税收工作既是执法，也是服务。优质的纳税服务可降低征纳矛盾发生率，从而规避税务执法风险，达到税收法治的目的。三是以风险意识强化责任意识，在严谨工作中化解风险。强化责任意识，贯彻上级文件不出偏差，落实上级指示不打折扣，履行工作职责不走过场，确保政令畅通；恪守职业道德，工作认真负责、细致严谨，避免因随意性执法产生的风险，达到税收法治的目的。 （二）降低执法损失必须以风险排查为抓手。税收执法风险要以风险排查为抓手，一是开展全面的风险发生因素分析，从内部的人员能力和素质、业务规程，外部纳税人的结构、税收执法环境等认真查找可能产生税收执法风险的隐患，并尽可能消除；二是要抓住税收执法的重点和难点。目前在税收征管工作过程中容易产生执法风险的环节主要存在于管理、稽查、审批减免抵退税和违章处罚等方面。三是要科学识别和确认风险。建立税收执法风险事项目录，强化内部业务诊断，设定风险扩大或底线触发标准，做好执法过程动态分析等。 （三）规范执法行为必须以风险控制为着力点。一是要加强税收规范性文件管理，提高制度建设的科学性和可操作性，既要避免脱离实际或超出执法人员承受能力，产生制度陷阱，又要防止制度泛化，不成熟或不必要的制度不宜出台；二是要强化职责分离，有针对性调整职责设置和权力运行体系，避免税收执法权的过度集中以及监控盲点的出现，要健全监控补偿措施；三是要通过完善程序，规范裁量要件；细化权限，实行分级裁定；强化责任，合理加大追究力度等措施，强化对自由裁量行使的监控。 （四）提升执法能力必须以风险应对为轴线。一是要健全内部业务协调工作机制，建立与公安、海关等外部部门联合行动机制，强化税收执法业务的互动和协作；二是要加强与会计、审计和税务师事务所等涉税专业机构的合作，利用中介机构提高纳税人的遵从能力，减少执法压力；三是改进执法方式，退出一些执法风险多发或风险较大的领域，如推进行政审批制度改革，更多引入备案制等；四是要注重利用科技手段及社会公共信息平台提高执法工作效率，如用短信催报催缴、利用新闻媒体发布欠税信息等。 （五）强化执法监督必须以风险监控为重点。一是推进税收执法检查和执法监察的日常化、动态化，建立健全执法质量考评制和责任追究制。二是加快税收执法信息化建设进程，将执法环节、执法内容与执法过程固化在计算机系统中，通过计算机向各执法岗位分配工作，控制工作流程，记录并考核岗位工作质量，提高管理效能。三是要将化解执法风险同维护管理相对人合法权益结合起来。 （六）优化法治环境必须以风险防范为方向。一是要进一步加强税法宣传，加强与政府及有关部门协作配合，进一步扩大协税、护税网络，减少政府对税收执法的不适当干预；二是要全面推行公开办税，完善举报、行政救济工作制度，拓宽案件受理渠道，建立税务律师队伍，减少征纳双方的对立，有效化解征纳矛盾；三是要加强与纪检、检察、审计等部门和司法机关的工作联系，明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准，减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险；四是探索建立提高决策管理水平的有效渠道和方式，广泛征求社会各界的意见和建议，以避免因决策不当而带来的执法风险；五是进一步加大干部知识技能的培训力度，增强风险防范意识和能力，熟练掌握税收政策、规定要求、执法标准，提高干部职工执行政策、管理服务、操作应用的水平，从而有效的化解风险。 四、对当前推进税收风险管理的几点想法 税收风险管理是税务部门一项长期推进的工程，不可能一蹴而就的，它需要我们分步协调坚持不懈的研究落实，就当前这项工作，立足于税收工作实际，在推进税收风险管理实践中，至少有几件事要做： 一是推进风险管理，应该以岗位这个基本着力点为抓手。岗位作为税务机关组织体系的基本单元，是权力运行的基本载体、税收管理的基本阵地和工作流程的基本节点，也是责任和权力的统一点、内外风险的汇集点、税收执法与行政管理的结合点。以岗位的风险管理为基点，对内覆盖到征、管、评、查、人、财、物各岗位各部门各单位每位税务干部，对外覆盖到纳税人，逐步形成一个比较完整的风险管理体系。根据基层税务工作实际排查出税收执法和行政管理中的岗位风险点，实行风险等级排序，为风险的预警、分析、预防、应对、控制、追究等环节的实施打下基础，从而最终形成覆盖税务管理所有流程各个环节的风险管理体制。 二是推进风险管理，应该坚持控权为主、重在管内、以内促外的思路。不管是内部还是外部风险的预防控制，都有赖于税务干部的主观能动性的发挥、在于税务干部对法律赋予权力的理解和运用、在于税务干部对执法权和行政权力的规范行使。要治税必先治队，治队重在控权，只有从税务干部行使的执法权和行政权着手，才能更好地以内促外，统筹兼顾，全面控制内外两个方面的风险。 三是推进风险管理，应该完善专业化的税源管理。基层税源管理是高风险的发生地，在内部权力运行上，执法权集中在税收管理员手中，执法风险突出，审批权分散在各个相对独立的科（股、室）中，在管理和服务上效率不高，纳税遵从风险较高，必须建立分权制衡集约高效专业化的税源管理机制。在内部，一要在涉税审批管理上，改变过去以事务税种管理设置科室为按涉税办理的流程设置科室，合并税政系列和征管系列的科室，真正实现“纳税人申请、办税厅受理、限时办结、网络流转、法规部门监控追究”的一体化服务，提高效率；二要在对纳税人履行纳税义务监督上合并现有的评估机构和稽查部门，与基层分局的日常巡查制度相结合，共同形成对纳税人的流程监督，避免形成多头劳动、重复劳动，增加纳税成本，提高税务部门的社会公信力。在外部，根据纳税人类别和各地的税源实际实行专业化管理模式，按纳税人的规模、行业等分类，设立专门的管理部门或岗位，改变过去的区域性管理为区域与专业管理相结合的办法，提高税务管理的质量和效率。分行业实施标准化、模板式的管理，积极推行社会中介和社会代征，发展社会协税护税组织，完善个体税收的管理，节约征税成本，降低遵从风险。 四是推进风险管理，应该不断强化信息化建设。信息管税是降低税收执法风险的重要手段。信息管税的出发点就是以风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以涉税信息采集应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加快业务与技术的高度融合，以技术手段防范执法风险。在当前，一方面，应着力解决信息管税意识淡薄、征纳双方信息严重不对称、数据信息采集操作不够规范、缺乏数据信息分析应用平台、信息数据的利用率低，分析水平不高、数据信息利用评估体系不完善的问题，尤其是要解决税收管理服务类及第三方信息采集失真、人工录入干预严重、信息专业人才严重缺乏、征管信息资源严重浪费等问题；另一方面，应该积极创造条件推进金税三期的应用，将行政管理权的运用政策化、程序化、民主化、公开化，将人、财、物的管理逐步推向法制化、监督化、透明化的轨道，减少人为造成的不和谐因素，降低行政管理的风险。 五是推进风险管理，应该建立风险化解机制。推进税收风险管理是维护税收人员切身利益的具体体现。如果税务人员的执法安全得不到应有的保障，那么在执法过程中就谨小慎微、手足无措，“知道风险在身边，就是看不见抵不住”，终日在恐慌中度过，将严重影响税务队伍的稳定，不利于税收工作的开展。因此，化解税收风险、保障执法安全是保护和稳定税务队伍的基础。特别是工作在风险岗位上的税务干部，面对复杂的税收环境，繁多的执法环节，较快的税收政策调整和变动，加之对执法风险的防范意识不够，导致被司法机关立案查处的税收渎职失职事件时有发生。以至于税务干部知道有风险，却不知道从什么地方怎么去规避，加大风险的心理压力，引起心理的极大不平衡，不知道是做好还是不做好，做又是怎样才能做好，不愿意在风险岗位上工作，增加执法的心理恐惧感，产生了新一轮的“爱业不敬业、在岗不爱岗”的现象，引发新的税收风险，因此必须要建立长效的风险化解机制。一要坚持不懈的强化干部的循环培训，增强执法工作中的责任意识和风险意识，加强对法律知识以及税收实务的学习，使其能够熟练掌握并应用各项规章制度，通过提升税务人员的依法行政能力和职业道德素养，提高抵御风险的能力，最大限度地减少税收执法的随意性，切实降低并有效化解税收执法风险。二要加强岗位执法的相对独立性，切实做到执法的法制化，减少领导、同事、朋友、人情以及制度、办法同法律、法规相抵触的成份，优化执法环境。三要定期不定期的实行岗位轮换制度，在专业化需求的前提下，实行风险岗位与非风险岗位、执法岗位与非执法岗位、行政管理岗位与税收执法岗位等相轮换，增强全员风险意识，不能“干的干死了，淹的淹死了”，达到“先有体会后有回味”，缓解全员干部的心理不平衡，做到“风险无处不在、大家与风险同在”。四要拓展国税文化内容，丰富文化内涵，创新心理调适方法，保障干部心理健康。以一定的形式如定期进行心理调适、心理健康的授课，定期进行执法心得的交流座谈，定期进行鼓励性的风险总结，开展一些缓解压力的交谊文化活动，不能让国税干部整天脑子里就是严肃处理、严格管理、批评教育、处分追究，增加心理疲倦和厌战情绪，要以“健康生活、快乐工作”为理念，真正做到文化为员工服务、文化为生产力服务、文化为国税发展服务，创优心理环境，让干部职工在释放压力、绽放活力、再树动力的氛围中从理性的角度上有效化解风险。 |
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