中国国土资源报网 2012-07-12 10:02:35 来源：安徽省土地网土地是最基本和最宝贵的自然资源。近年来，随着社会经济的发展和保增长、拉内需等宏观政策要求，必然带来用地需求的加大，保增长和保红线将成为一对突出矛盾。在此情况下，国土资源管理部门一方面需要不断提高土地利用率，保障地方经济发展，另一方面需将保红线作为当前主要职责。为此，如何加强国土资源执法监察，打击国土资源违法行为，构建良好的国土资源违法行为预防体系应是国土资源管理工作重点课题。笔者就此在工作的乡镇作一调研： 一、 当前国土资源违法行为的特征及成因 新的《土地管理法》及一系列国家加强国土资源管理法律、法规颁布后，一时对国土资源违法行为有所遏制。但随着国家其他方方面面政策的调整，加之部分法律条文在实际操作中难以执行，以致在制度执行、处罚力度、责任意识等方面都逐渐淡化，随之而来的是各类国土资源违法行为的增多，且屡禁不止。 (一)农民违法占地建房行为失控。 近年来，农村村民随意占用集镇边、公路旁土地建房现象普遍存在，少数地区已呈失控状态，置耕地、基本农田和规划于不顾。主要原因有：一是涉农收费取消，给群众印象是好地、劣地一个样。好地平整投入少，劣地平整投入高，相比而言，有好地就不愿占劣地;二是农村康居规划随意性大、变化不止。规划数次修编后，遍地都是规划点，特别是新农村建设规划时，一些干部为了工作方便，随意违反土地利用总体规划，乱设规划点。康居规划与土地利用总体规划不衔接，导致农村违反土地利用总体规划的建房行为增多;三是国家维护稳定工作的重视。一些农户建房或办小型个体企业违法占地行为被查处时，他们采用上访、缠访方式到上级部门表达自己的诉求，相关部门被缠访无措，要求地方政府或部门以稳定为主，做好安抚工作。基层政府无奈，违法就违法吧，只要不上访，能稳定就行了，无形中也放纵少数违法行为。四是康居规划滞后，与土地承包政策不衔接。康居规划要求集中成片，而规划点所占的土地是九五年二轮承包后，分属不同承包户，结果出现有地的不建房，建房的调整不到土地，无奈，规划点无地的就占自己承包地，违法也不管了。 (二)政府、领导违法现象依然存在。 政府违法主要表现在当前招商引资工作上。为确保完成招商引资任务，地方政府只要听说有人办企业，不论前景如何，均以招商引资论。没有用地指标，就非法租地，以租代征，甚至出现占地面积大，厂房建的小，年终考核后，来年关门了，浪费土地资源;领导违法除了为招商引资违法外，挡不住方方面面关系，还违法、越权审批“人情地”、“关系地”、“油水地”。出现以上情况，原因主要有：一是在国土资源管理责任方面，政府及领导责任轻、意识淡薄;二是乡镇国土所虽然“三权”在上，垂直管理，实际是“人权”名义在上，实际“三权”需要接受所在地乡镇管理，特别是相关办公经费、个人福利等均由乡镇提供保障。俗话说：端人碗，听人管。对此，国土所也只能听之任之;再者，天天相处一起，情面也难打开。 (三)集体土地非法开发、违法转让现象普遍。 集体土地只有依法征用、出让后才能开发、转让。但是随着农村城镇化发展趋势和新农村康居建设要求，必然引发少数地方政府乐意进行小集镇开发。其次，农村流动人口增多，集体土地流转无序等，都导致出现集体土地非法转让现象。原因主要是土地依法征用、出让费用高，手续繁杂，“以地生财”意识强烈。 (四)、国土资源管理部门发现难、制止难、处理难也是导致国土资源违法行为增多的原因。 一是土地监察人员少，执法手段差。特别是现在乡镇国土所，人员一般在4-5人，且有1-2人被乡镇中心工作抽用，而乡镇范围大，土地违法案件发生地点广，农户建房季节性强，时间相对集中，建房户基本都是外出打工回来，在家短时间内突击建房，速度快，加之村干部对不能及时依法报批的农户建房都采用纵容、隐瞒手段，致使较多违法案件不能及时发现;二是国土资源管理执法权力苍白无力。依法律规定，违法占地行为、国土部门有权制止，但制止手段仅是一次又一次的通知停工。当违法者清楚国土部门执法手段后，采用“你来我就停，你走我就建”的方式强行施工，更有甚者，当面嘲笑，侮辱国土部门工作人员，面对如此执法手段，国土部门工作人员无奈只能是“睁一只眼，闭一只眼”;三是土地违法案件查处程序复杂。一起案件从查处到执行均需在半年时间以上，时间长、费用大，行政干预多，镇、村都反感。其次处罚措施严格。处罚是没收或拆除，且须有人民法院执行，法院对此积极性也不高。以上种种导致违法占地现象的蔓延。 二、构建良好的国土资源违法行为预防体系的对策建议 (一)政策上破解。一是破解新农村建设中规划点土地调整难题。对新农村建设康居规划点划定的土地应由村集体经济组织从现有承包户手中收回，实行统一规划、统一分配、统一安排。这样，既可保证新农村建设中整齐的村容村貌，又可节约土地，否则，新农村康居规划的目标最终也是落空。特别是山区或一些以前居住零散，偏僻的小村庄，现在重新建房进入规划点，调整土地难度极大，有的一宗宅基地调整费用高达3-5万元。这种因素是导致少数建房户不能依法审批宅基地，退而违法占地建房，镇村干部对此听之任之的重要原因;二是破解农村个体私营企业用地难题。少数外出务工掌握一定技能的农民，在手中经济略有宽裕的情况下回乡创业，申请用地。这些小企业用地规模小，投入少，依据法律规定，均需通过出让方式取得土地。但实际中，他们的创业行为均是尝试过程，不愿投入大量的精力、财力去合法审批土地，而是采用私下租地等行为非法占地，扰乱土地管理秩序，对此，应合理考虑农村创业用地政策。三是破解上访与维稳之间的难题。少数户以上访、缠访等方式去达到其不合法的目的，在各级政府维稳政策下，基层政府为求稳定，只能默认其不合法行为。对此各级政府接访单位应全面掌握情况后，及时依法答复上访人，不能一推了之。 (二)法律上完善。一是农村村民非法占地建房处罚过严。建议修改为符合相关规划的给予一定数量的经济处罚，并责令补办用地手续，对不符合相关规划且严重影响占地区域整体布局的，可对已建构筑物拆除，并处经济处罚，行为严重应可刑拘。二是简化执法过程，缩短案件查处时限，赋予国土资源管理执法机构必要的强制执行权。现有正常案件从发现查处到最后执行，时间大约要5-6个月，而农户建房速度快的仅需1-2个月。实际工作中经常出现违法案件发现制止、查处时，农户刚动工，而等执法程序完毕后、申请法院强制执行时，面对的是一幢崭新的两三层楼房，程序复杂和时限要求给执行难度增加百倍，带来的经济损失则是农户一生的血汗。同时，案件查处时间长，费用高。一年拆除的户数也只能在几户范围，导致大多数违法户没有时间和精力查处，小范围的拆除，导致农户尚存侥幸心理。如赋予国土资源执法机构一定强制执行权，可在案件发现时，直接将违法行为消灭在萌芽状态，此举既避免了执行难，损失大的问题，也及时对其他拟违法户具有震慑作用。 (三)制度上创新。一是加强各级政府资源管理责任。既要实行行政一把手负责制，也要实行地方党委及政府年终考核一票否决制，将各级干部的“帽子”与“票子”与辖区国土资源管理责任联系起来，形成上下联动，齐抓共管局面。这样，一旦违法苗头出现，管事的多了，说情的少了，改变过去国土部门查处，其他人员说情，甚至给违法户支招，以逃避处罚等现象。二是监察网络建设创新。现有市、县、乡、村四级监察网络中，市、县、乡三级难以完成全方位的巡查、监察工作，而村级监察网络基本上形同虚设，即便管事时，也是对人不对事，案件查处时，可能引发较多矛盾，难度更大。因此，建立真正的村级监察网络，加强县、乡两级巡查、监察手段是违法行为预防体系的重点。三是简化农户建房用地审批程序，由于农村大多数住房已建成，剩下的拟建房户都是基础条件差的农户，平时在外打工挣钱，家中房屋确需改造时，才回乡申请建房，经常是一边调整土地，一边申报用地，土地调整好后，又担心对方反悔，于是就匆忙开工。而用地报批时间从规划到用地审批下达最快需2-3个月，在这期间，农户因急于外出打工，很少有等用地审批通知下达后动工建设的，导致违法占地现象存在。如可以简化农户建房用地程序，及时下达审批通知，既减少违法占地现象存在，又违护法律的严肃性。 (四)体制上改革。一是建立一支专门承担国土资源监察执法工作的队伍，如现行的督查局。县级以下跨乡镇设立，直接受上上一级执法监察机构负责，二是两权分离，即行政审批、确权为主的行政执法权与土地执法监督权分离。使土地执法机构全身心投入国土资源监察工作中。三是基层管理、执法机构负责人实行定期调整，确保打开情面。四是提高基层管理、执法手段，加大管理、执法经费投入。否则，受制于人，难免不听命于人， 管理、执法都是空谈。五是乡镇所跨乡镇设立，扩大国土所，人员集中，执法有力，使基层国土所成为真正的国土守卫桥头堡。 |
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