□郭小玲
案由
2000年7月，程某领取了180平方米国有土地的使用证，用途为住宅。2003年，市政府规划拓宽道路，须占用程某110平方米的土地。2006年10月，程某按新规划可建面积申请报建手续后建房。2009年9月，程某向市国土资源局寄了一份快递，称镇政府扩路时未经其同意，强行侵占其住宅用地110平方米，致使其住宅用地仅剩余70平方米，故申请该局对镇政府的违法行为予以查处，并要求镇政府退还土地或依法予以补偿。其后，市国土资源局作出信访复函，认为2003年市政府调整规划后，程某住宅部分用地因扩路受到了规划控制。至于道路建设给程某造成的损失，镇政府正积极进行处理，给予合理补偿。
程某认为市国土资源局不作为，诉至法院。
审判
一审法院认为，市国土资源局已在信访复函中表明其认为镇政府不存在土地违法行为，驳回了程某的诉讼请求。
二审法院认为，国土资源局的信访复函虽对投诉事项的起因和现状进行了客观描述，但并未涉及对程某所反映问题的定性和处理。该复函在实质上并未涉及程某请求的事项。虽然程某与镇政府协商后退缩用地，但这并不影响对镇政府此前“侵占”程某住宅用地是否违法的定性，故判决国土资源局在收到判决之日起六十日内对程某提出的请求作出处理。
法官看法
行政机关不履行法定职责的形式多样
根据我国《行政诉讼法》的规定，行政机关不履行法定职责的情形分为以下三种:拒绝履行、不恰当履行、不予答复。
拒绝履行是一种明示的作为行为，即行政机关以程序上的行为明确拒绝行政相对人的请求。行政相对人如不服，可直接提起撤销之诉。不予答复是一种在形式上和实质上都不作为的情形，主要表现为行政机关对行政相对人的申请完全置之不理、不完全答复、推延答复和推脱答复。
拒绝履行和不予答复两种方式由于表现形式比较明显，在司法审查中不难把握，相对难把握的是不当履行。
不当履行主要表现为未按要求履行或履行不到位。此类情形最常出现在行政相对人要求行政机关履行某项监督、管理职责的案件中。实践中，较为常见的方式有两种:一是以发出复函的方式答复行政相对人，称已将投诉、反映的事项转由其他机关，如被投诉的机关或被诉行政机关的下级机关处理，但不表明本单位的态度，也不告知“其他机关”的处理结果;二是同样也以发出复函的方式，对行政相对人反映的情况和查明的事实描述一番，但不作结论，不表态。两种方式都不正面回应行政相对人的问题，不作实质性的答复。由于没有明确结论，没有具体涉及行政相当人的权利义务，故即使行政相对人不服，也难以对此类复函提起撤销之诉。本案情况就属于上述第二类的情形。
综合判断行政机关是否履行法定职责
此类案件中，行政机关往往会提供一些可证明其已履行法定职责的“证据”，如复函等文件。事实上，被诉行政机关是否回复了请求并不是审查的重点，可否将回复认定为行政机关履行法定职责的行为，才是问题的关键。而审查的标准则只能根据个案具体情况而定。
本案中有三点似乎可证明市国土资源局已履行了保护程某依法取得的土地使用权的职责。一是市国土资源局作出了信访复函。经查，该函件简单回顾了事情的起因，归纳事件的结果是程某住宅部分用地受到了“规划控制”，因此给程某造成了损失，镇政府“正积极进行处理，给予合理补偿”。但对于程某所反映的问题，即镇政府是否存在未办理审批手续扩建道路的行为、镇政府该行为是否违法、是否需要查处、应采取何种措施，完全未涉及。因此，该答复行为不可视为市国土资源局已履行了法定的监督、管理职责，应属未按要求履行的不当履行行为。二是市国土资源局曾向规划部门调取了相关书面资料。可见，市国土资源局做了工作，但其未能对镇政府行为的性质作出明确的界定，没有解决实质问题。三是程某曾“妥协”。涉案的征地行为发生在2003年，程某根据征地后的现状重新办理规划许可并建造房屋的事实发生在2006年。但从司法审查的角度，法院的审查重点不在于行政相对人向行政机关提出的请求是否合法有据、应否支持，而应审查行政机关的行为是否履行了法定职责。
(作者单位:广州市中级人民法院)
法律链接
起诉期限 诉行政机关不履行法定职责的案件，不存在原告起诉超过法定期限的问题。原告既是以被告未履行法定职责为由起诉，就是认为被告没有作出某具体行政行为，故此类案件就不可能存在原告“知道或者应当知道作出具体行政行为之日”并以此确定原告起诉期限的问题。只要行政机关“未履行法定职责”的行为一直处于持续状态，行政相对人可随时起诉。
判决形式 在行政机关不履行法定职责诉讼中，如认定行政机关未履行法定职责，应直接判决责令行政机关在限期内履行职责，而不应判决责令行政机关作出某具体行政行为，避免以司法权代替行政权。如对于政府是否确实存在违法用地的行为、应否给予处罚等问题均属于行政职权的范围，法院不宜直接作出认定。
启示
本案中，考虑到镇政府是为公益目的占用程某土地，但又确实未办手续、违法用地，市国土资源局一直不愿对镇政府行为的性质明确表态。既认同镇政府应给予程某补偿，又认为程某要价太高，故采用了“拖”字诀，且一拖就是好几年。类似的情况在实践中并不少见。
如果，本案的法院采取与市国土资源局一样的思路处理问题，不支持程某的诉请，程某无法通过行政程序和诉讼程序来解决自己的合理要求，又该如何寻求权利救济呢?恐怕只有信访了。可见，行政机关不履行监督、管理职责的案件，很容易转化为信访案件，而将来处理信访案件所付出的行政成本、社会成本将更高。对于这点，行政机关在处理案件时应特别留意。
