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新时期地方人大开展专项工作评议的思考 监督法将听取和审议“一府两院”专项工作报告作为人大常委会行使监督职权的七种基本形式之一，而工作评议就是听取和审议专项工作报告的具体化，实际上也是对专项工作评议的认可，但这一监督形式至今未被广泛采用。笔者认为，这项工作是各级人大常委会应当开展的经常性工作，必须认真扎实地开展好。本文就新时期地方人大常委会依法开展专项工作评议这一重要课题，谈一些粗浅的认识和看法。 一、开展地方人大专项工作评议的重要意义 对“一府两院”的专项工作进行评议，是听取和评议“一府两院”专项工作报告这一主要监督形式的延伸和发展，有利于促进被评议部门依法履行职责，加强队伍建设，改进工作作风，密切党和政府与人民群众的关系，推进各方面的工作迈上一个更高的台阶都具有十分重要的意义。 （一）开展专项工作评议是发展社会主义民主政治的需要。扩大人民民主，保证人民当家作主，是发展社会主义民主政治的重要内容。人大常委会对政府部门开展工作评议，是在学习法律法规，了解部门职责，深入调查研究，广泛征求意见，认真听取报告，全面掌握情况的基础上，进行客观、公正的审和议。评议是一个调查研究的过程，是反映人民群众期盼和意愿的过程，是畅通民意诉求渠道的有效途径，实现人大监督与群众监督的有机结合，有利于发挥人民代表大会制度的优势，充分体现人民性和民主性。从另一角度来说，监督制度是社会政治文明的重要范畴。从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益是民主政治建设的重要内容和措施。通过专项工作评议，督促和支持政府组成部门依法行政，认真履行好人民赋予的职责，这完全符合依法治国和建设社会主义民主政治的发展方向。 （二）开展专项工作评议，是促进依法行政、公正司法的有效形式。开展专项工作评议，实质上就是地方人大实施监督的一种重要方法，就是贯彻落实宪法的要求，切实督促政府严格执行法律，保证政府各组成部门在宪法和法律规定的权限范围内依法行使管理权，提高行政管理水平和效率，全面推行依法行政，建设法治政府、责任政府、亲民政府；就是促使司法机关严格依法办案，按照公平、正义的法律原则行使司法权，规范司法行为，防止司法权的滥用，促进司法公正，维护司法权威。地方人大及其常委会对“一府两院”的工作实施监督，就是对“一府两院”工作的支持。自觉接受人大及其常委会的监督，是促使“一府两院”及其组成人员执政为民、依法行政、公正司法的重要保证。 （三）开展专项工作评议，是落实科学发展观，促进经济社会又好又快发展的现实需要。科学发展观的根本要义就是以人为本、全面、协调和可持续发展。实现经济社会的又好又快发展，需要有一支高素质的领导干部队伍和和谐的社会环境。当前干部队伍的主流是好的，但也存在一些不容忽视的问题，产生这些问题有着复杂的主客观因素，其中一条重要原因，就是对权力监督制约的力度还不够。需要积极探索建立一套科学合理的制度、标准和方法的审价体系，以此督促领导干部依法履行职权。地方人大及其常委会开展专项工作评议，其根本出发点就是要实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，坚持按照依法监督、讲求实效的原则，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督，要把对人的监督和对事的监督有机地结合起来，切实解决“一府两院”在履行职责中存在的不作为、乱作为问题。通过开展专项工作评议，促进“一府两院”及相关部门改正干部作风，提高办事效率，提升执政水平，推动地方经济社会的又好又快发展。 二、解读专项工作评议的基本内涵 （一）专项工作评议概念。根据《中华人民共和国各级人民代 表大会常务委员会监督法》第八条第一款规定，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和评议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据这个规定，所谓专项工作评议，就是指各级人民代表大会常务委员会依照宪法和法律赋予的权力，为促进依法行政和公正司法，选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，在本届任期内对“一府两院” 和垂直部门进行专项工作评议。 （二）专项工作评议特征。笔者认为，专项工作评议的特征主要有：一是权威性。表现为至高性和服从性。二是强制性。国家权力机关开展专项工作评议，“一府两院”必须认真执行。三是规范性。作为法定行为，监督法规定了具体程序、目的和要求，工作评议的具体实施要规范有序，依法进行。四是专项性。体现在具体开展工作时“对事不对人”；针对“一府两院”的某项工作进行评议，而不是面面俱到。五是公开性。监督法明确规定了专项工作评议开展情况要向本级人大代表通报并向社会公布，各级人大常委会可结合自身实际确定公布范围和方式。六是民主性。开展专项工作评议由人大常委会组织，整个评议过程都要组织本级部分人大代表参与，充分吸收社会各方面意见。七是层次性。表现为人大常委会可以对“一府两院”进行评议，也可以对其所属有关部门开展评议；各级人大常委会分别对同级“一府两院”实施监督，层级清晰、权级明确、便于操作。八是递进性。专项工作评议可一次完成，亦可多次完成，人大常委会对评议结果不满意的，可跟踪监督，多次跟进。 (三) 专项工作评议对象。评议对象，也可称评议的客体，是指“一府两院”及其有关部门。通过开展专项工作评议，将“一府两院”置于人民群众的监督之下，才能有力促进其依法办事、增强服务意识，提高工作质量和效率。 （四）专项工作评议主体。人大常委会和人大代表是评议的主体。人大常委会是专项工作评议的组织者，是当然的主体之一。人大代表融于群众之中，最能反映人民群众的意见与要求，是连接人民群众与政权机关的桥梁与纽带，他们代表人民群众对“一府两院”及有关部门工作进行评议是对人民负责、为民代言的具体行动，理应作为评议主体。专项工作评议的各个环节都应邀请有关人大代表参加，以保证他们的知情权、建议权和表决权。 （五）专项工作评议内容。评议的内容应体现人大工作服从和服务于党的中心工作的原则，求真务实，追求实效，具体包括：一是抓大局。以关系改革发展稳定大局为重，围绕党和政府的中心工作开展评议。发展是第一要务，评议中要紧扣经济建设这个中心，检查督促“一府两院”工作。二是抓大政。要对“一府两院”出台的重要政策和措施开展评议，不断提高人大权威性和“一府两院”工作的合法性，促进科学发展观的贯彻落实。三是抓大事。要以关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题为核心，围绕党委工作的重点、政府工作的难点、群众关注的热点，找准人大依法监督与“一府两院”依法行政和公正司法的结合点，开展专项工作评议。 （六）专项工作评议原则。一是党的领导原则；二是实事求是原则；三是依法实施原则；四是突出重点原则；五是注重实效原则。 三、依法把握专项工作评议程序 开展专项工作评议必须注重程序，具体归纳起来主要体现在前期准备、开会评议、跟踪督办3个方面。 （一）前期准备，是提高专项工作评议质量的基础 1、精心选题、科学确定。选准选好议题，制定切实可行的工 作计划，是保证评议监督效果的重要前提。议题的确定既要体现常委会的工作职能，又要使人大工作始终牢牢把握住改革发展稳定大局和广大人民群众普遍关注的热点、难点问题，使常委会的评议工作具有全局性和针对性。一是要抓重点，议要事。紧扣党委工作中心，努力使常委会的评议议题，扣紧党委力图加强推进的“一府两院”正在着力实施的、广大群众关注的要事，力求与党委、政府步调一致，形成工作合力。二是要抓全局，议大事。人大工作涵盖面广，涉及方方面面，确定常委会年度评议议题不可能面面俱到，必须抓住事关本地区经济社会发展全局、事关改革稳定大局的事项，切忌求全求多。三是要抓热点，议难事。要围绕人民群众、人大代表反映强烈的热点、难点问题确定评议议题，使人大常委会的工作能够反映人民群众的愿望和要求，体现人民意志，代表人民利益。 年度评议议题确定后，要主动向同级党委汇报，积极争取党委的重视和支持；要及时做好与“一府两院”的沟通衔接，取得他们的积极配合；要采取各种形式进行公开，多方面听取群众的意见建议，赢得广大群众的关注和积极参与。 2、认真制定工作评议实施方案。力求尽可能做到周密、合理，并对评议中可能出现的问题和情况有充分的预测和准备。方案的基本内容包括评议的指导思想、评议的主题、评议的对象与主要内容、基本要求、方法步骤、组织形式和时间安排等内容，为调研活动提供必要的服务和保障。根据需要，组织调研组有关人员学习有关法律、法规和政策，听取情况介绍，熟悉有关资料。 3、深入实际、加强调研。“没有调查研究就没有发言权”， 开展评议前的调查研究是评议“一府两院”专项工作报告的必经程序。要采取多层次、多角度的方式对有关问题进行全面系统的调研，进行深入细致的分析研究，了解掌握第一手材料，找出规律，找准问题的症结，才能提出富有针对性、建设性的意见建议。这就要求，一是通过报刊、电视、网站等平台对专项工作评议的重点内容及时向社会公布。对不同的监督工作，选择合适有效、生动活泼的公开形式，吸纳广大群众积极参与，同时，以发出征求意见表、设立意见箱、电子邮箱等多种方法了解情况。二是注重调研实效。人大常委会听取“一府两院”专项工作报告前，由常委会相关工作机构按照实施方案组织调查，调查要全面深入，要组织常委会组成人员和人大代表参加，不但要到被评议单位进行调研，还要到相关的部门、单位、各镇（街道），深入基层和农村去了解。可采取听取汇报、召开座谈会、个别访谈、走访被评议单位的服务对象、接待来访、问卷调查、实地查看、查阅资料、民意测验等形式，广泛听取意见和建议，全面深入了解真实情况，提出解决问题促进工作的意见和建议。三是梳理汇总调研情况。调研结束后，集中调研组人员交流情况，分析问题，集思广益。在此基础上，形成重点突出，内容全面的调研报告,提出有针对性的意见建议，为会议评议提供第一手材料。四是在人大常委会会议专项工作报告评议前，主任会议应认真听取和讨论及通过工作调查报告。并由评议工作组将调研情况梳理汇总的意见建议向被评议部门面对面进行反馈。四是搞好初审。对“一府两院”提交的专项工作报告，先由常委会有关工作委员会进行初审，并将初审情况及时反馈给“一府两院”有关部门。根据初审意见对专项工作报告进行修改充实完善，使报告主题突出，层次清楚，行文规范。专项调研等前期准备工作充分了，提高评议质量才有良好的基础。 （二）开会评议，是提高专项工作评议质量的关键 人大常委会召开会议，听取和评议专项工作报告，是专项工作评议的关键环节。由于会议评议甚为严肃，认真做好会议组织工作很重要。一是做好评议发言准备。评议前，要求常委会组成人员和人大代表应认真阅读专项工作报告和调研视察报告等材料，尽可能多了解被评议单位的情况，评议发言要有的放矢、言之有物。二是充分发扬民主，切实尊重和保障每一位常委会组成人员的民主权利。要安排足够的时间，让常委会组成人员充分展开讨论。三是真实体现民意。人大常委会对专项工作进行评议时，可邀请若干被评议单位的服务对象或群众代表旁听。四是突出重点。在评议时，常委会组成人员评议发言要畅所欲言，议“事”不议“人”，要紧扣主题，肯定成绩不拔高，提出批审不忌讳，做到言之有法、依之有据、说之有力，真诚中肯。五是体现公平公正。被评议单位除了作专项工作报告、回答询问外，还可作必要的解释乃至申辩。六是参加会议的代表与常委会组成人员在测审中享有相同的表决权，彰显人民民主的广泛性和真实性。 （三）跟踪督办，是提高专项工作评议监督实效 专项工作报告评议，主要目的在于解决问题。落实人大常委会评议意见，是增强监督实效的关键。认真做好整改跟踪督办工作，是专项工作评议取得实效的根本保证。监督工作要防止“重过程、轻结果，重答复、轻落实”的现象，不要议完就了，过杠丢杠，否则监督会流于形式。对此，要认真做好通报公开、交办、督办、通报反馈、跟踪问效等五个方面工作。 1、做好通报公开工作。按照监督法的规定，常委会要对听取和评议专项工作的报告、评议意见的研究处理情况向本级人大代表通报，并向社会公布，将“一府两院”的工作置于代表、群众和社会的监督之下，以引起“一府两院”的重视，尤其是对被评议单位，可以起到督促其依法行政、公正司法的作用。同时，通过报纸、电视台、人大网等新闻媒体进行会议宣传报道，进一步公开专项工作报告评议情况和常委会行使职权情况，更好地接受社会监督。 2、做好评议意见的交办工作。根据《监督法》第十四条、第二十七条规定，常委会会议结束后，为力求准确、全面真实反映常委会组成人员和人大代表提出的问题、意见建议，常委会有关工作机构要及时对评议记录进行整理，形成其内容对“一府两院”专项工作报告或者有关法律法规实施情况的总体审价，存在的主要问题，改进工作的建议和办理期限等的评议意见初稿，并提交主任会议研究审定通过后，以规范性评议意见文件形式送交“一府两院”及有关部门，要求抓紧办理落实，明确限期反馈办理落实情况。“一府两院”及有关部门在接到文件后，应制订办理计划，明确办理措施，并告知常委会有关工作机构。 3、规范评议意见的督办工作。按照监督法要求，为了加强对评议意见的办理情况实行有效的监督，地方人大常委会要制定《关于评议意见、交办意见督办反馈办法》，对制定本办法的法律依据、适用范围、监督主体、监督方式和程序、违反本办法的责任和处理作明确规定。在督办方式上，可采取常委会督办和各工作委员会督办相结合的方式、一般评议意见由对口的工作委员会负责督办；对重要的评议意见，由常委会领导亲自督办。也可采取检查、调查等形式，督促承办部门在规定时间内将执行和办理情况书面报告常委会，以加大督办力度。此外，常委会和各工作委员会还加强与承办部门的联系，及时掌握办理工作的进展情况，力求做到监督检查和督促整改“两手抓”，督促评议意见的办理落实。 4、实行通报反馈制度。监督法规定，“一府两院”应当将评议意见的研究处理情况由其办事机构送交常委会有关专门委员会或有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。笔者认为，评议意见的研究处理有必要明确具体的时间，“一府两院”应在收到评议意见后，一般在二个月内向常委会提出整改情况的书面报告。对一些涉及全局、研究处理工作量大、短时间内难于见效、不能如期报告的，向人大常委会说明情况并征得同意后，可以适当延长办理和反馈期限，但最长不能超过六个月。否则，有损评议意见的权威性。确定二个月的办理时限，既有利于“一府两院”按照评议意见改进工作，也体现了评议意见的严肃性和约束力。在办理工作中，“一府两院”要对照评议意见，认真研究，明确努力方向，制订改进措施，对症下药，讲求实效，逐条整改到位。要诚恳征求常委会有关专门委员会或有关工作机构对评议意见研究处理情况的意见。向常委会提出研究处理情况的报告要实事求是，客观实在，对照评议意见逐条报告改进措施和取得的效果，不能倚轻倚重，敷衍应付。对因受客观条件限制一时不能处理的要说明原因，制订规划，逐步解决。通过严格规范的跟踪监督，推进专项监督工作取得实效。 5、实行整改跟踪问效。评议的目的在于改进工作。被评议部门应将整改工作贯穿于评议工作始终，坚持未评先改，边评边改，评后重点整改。一是根据评议意见，被评议部门对提出的问题和意见建议认真分析，找出原因，提出整改方案和措施，并以书面形式报市人大常委会。二是人大常委会的相关工作机构要根据常委会的授权，通过听取“一府两院”及有关部门落实评议意见的汇报等，对评议意见的落实情况进行跟踪督查，督促落实。三是被评议部门在下一次常委会会议上书面报告办理落实情况，接受常委会成员评议，必要时，常委会成员再次听取和评议办理情况报告，并进行落实评议意见的情况进行测审，对测审中获得较高审价的单位，可以予以肯定；对评议测审结果不满意率达30%的单位，要督促他们制定整改措施，限期整改。有关工委继续跟踪督办，直到人大常委会对被审单位的整改情况感到满意为止。只有认真抓好整改环节，落实整改方案，专项工作评议才能取得预期效果。 四、专项工作评议规范操作须注意的问题 由于专项工作评议具有新颖性、法律性、强制性、专项性等特点，具体实施时须注意以下问题。 1、处理好专项工作评议与坚持党的领导的关系。专项评议工作要在同级党委的领导和支持下进行，这是专项评议工作必须坚持的一条基本原则。一方面，人大要始终坚持在党的领导下对“一府两院”的工作进行监督，要自觉维护党的领导核心作用。评议中的重大问题和情况要及时向党委汇报。另一方面，各级党委要重视、支持人大开展这项工作，帮助解决评议中遇到的重大问题，采取有效措施支持人大及其常委会依法行使职权。 2、专项工作评议的实施要注意兼容性。人大是法律监督机关，而监督可分为柔性监督和刚性监督。刚性监督又分一般刚性监督（包括表决、随机视察、约见同级领导、测审、通报、询问等）和特殊刚性监督（包括特定问题调查、质询、罢免等）。目前我国各级人大对行使刚性监督权还存有自觉性和主动性不够的问题，远没有形成工作习惯，这在一定程度上弱化了监督权，影响了民主与法治建设的步伐。各级人大及其常委会应以监督法的实施为契机，在把握刚柔相济的“度”上下功夫。专项工作评议属一般刚性监督，但也拥有柔性监督的特点，具体操作时要刚柔相济，既要讲原则、有刚性，又要讲度、有分寸。 3、确定专项工作评议对象要限制范围。确定评议对象时应克服随意性和盲目性。评议的对象不能太广，次数也不宜太多。范围小了没有声势和影响力，大了则不便组织，评议效果也不能保证。总的指导思想是少而精、重实效。因此，要控制评议数量和范围，每年评议一两个职能部门或一两项工作比较合适。至于评议对象的提出，可以在每年人代会期间，向全体人大代表书面征求意见，会后由人大常委会工作机构进行汇总，根据多数人大代表的意见，由人大常委会组织实施。这样运作既体现了民主和法治相统一的原则，又方便被评议部门主动接受评议。 4、专项评议应防止出现的问题。综合分析过去工作评议的情况，开展专项工作评议易出现的主要问题有：一是透明度不够，评议的真实性不强，缺乏良好的社会氛围和足够的力度予以保障；二是权威性不够，评议意见的落实受到影响、打了折扣，使评议意见流于形式，跟踪监督未形成制度，缺乏相应的制约机制；三是监督手段刚性不足，监督实效有待增强；四是被评议单位对人大开展的活动重视不够；五是人大常委会及代表自身重视不够，评议“和稀泥”，发言回避矛盾，空话、套话多。 5、撰写专项工作报告应注意克服的问题。专项工作报告质量的高低直接关系到评议的效果。要做到“真”和“实”。所谓“真”，就是要求报告的内容要真实，没有水份；所谓“实”，就是要求报告内容要实在，不放空炮。撰写专项工作报告须做好三点：一是评议的动机要端正，明确评议的目的；二是重点内容要突出，讲深讲透；三是剖析存在问题要彻底，直面具体问题，不回避矛盾，查找问题的根源。 6、人大常委会拟定专项工作评议意见应防止出现的问题。评议后形成的意见，是人大常委会在综合评议意见的基础上对“一府两院”的专项工作作出的结论性意见，这既是评议工作的成果，也是受审对象据以整改的依据。撰写时容易出现的问题有：一是好话多，讲存在问题不彻底、深刻；二是空话多，提出的整改意见不明确、可操作性差，被评议单位无所适从；三是大话多，整改要求和目标模糊，没有硬性指标，给整改工作带来不确定性。因此，撰写评议意见应力求达到“三性”：一是适度性,就是肯定成绩要中恳，言之有物；二是客观性,要坚持从实际出发，抓住主要问题客观公正地提出意见和建议；三是可操作性,评议中提出的整改要求和目标要表述具体明确，便于操作和实施。 综上所述，地方人大常委会开展对“一府两院”专项工作的监督，是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的最主要的、最基本的最经常运用的一种监督形式之一。对地方人大工作来说，面对新形势、新情况、新任务，要把握时代的脉搏，跟上时代的步伐，如何更好贯彻实施监督法，强化监督职能，提高监督实效，进一步认识专项工作评议的重要意义、基本内涵、掌握专项工作评议的程序及规范操作注意事项，注重解放思想，更新观念，不断探索创新监督形式，运用各种手段和载体，强化对“一府两院”的监督力度，积极履行地方人大常委会监督职责，不断推动民主法制建设，为构建社会主义和谐社会而努力。 参考文献 1、杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2007年9月第1版。 2、乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年10月第1版。 3、 4、参见陈寒枫：《关于各级人大常委会对专项工作报告听取和评议的程序》，载《人大研究》2008年第2期 5、参见崔建华：《评议意见的效力》，载《人大研究》2007年第6期。 6、参见陈洪波 陆宜峰：《专项工作评议的操作重点和评议意见的效力》，载《人大研究》2007年第12期。 |
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