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上世纪九十年代初期，全国各地的乡镇人大普遍开展了评议“七站八所”（即上级部门在乡镇的派出机构）工作的活动，并逐步延伸到县一级；九十年代中期，工作评议自下而上发展到地方各级人大及其常委会普遍推开。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称“监督法”），并于2007年1月1日正式施行。至此，“工作评议”这一监督形式因没有被明确写入监督法而“遇冷”，但仍有一些地方人大常委会却“热度不减”。下面，笔者依据监督法等相关法律，并结合基层人大工作之实践，就地方各级人大及其常委会开展工作评议的合法性及相关问题，谈一管之见。 “工作评议”的合法性分析 严格意义上来说，“工作评议”一词不是法律用语，“工作评议”也不是法定监督形式。监督法出台，明确了“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”、“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”、“法律法规实施情况的检查”、“规范性文件的备案审查”、“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”才是各级人大常委会的法定监督形式，并专章在实体、程序等方面进行了法定。监督法的出台，“工作评议”这一监督形式的合法性受到质疑和争议。有人认为，既然“工作评议”没有写进监督法，监督法施行后就不应该再开展对“一府两院”及其部门的工作评议了；有人则认为，对“一府两院”相关专项工作开展评议，是地方各级人大及其常委会行使监督权行之有效的刚性手段，监督法虽然没有明确，但并不代表不能开展。 笔者认为，尽管监督法没有出现“工作评议”的字样，但在“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”这一首要法定监督形式中，能够找到“工作评议”的影子，“工作评议”暗含其中。 纵观监督法出台前各地工作评议的程序步骤，一般可分为四个阶段。一是组织准备阶段。主要是讨论确定被评议的对象和内容，明确组织评议的机构和人员，制定通过评议方案，组织参评人员学习相关法律法规和专业知识等。二是调查研究阶段。主要是评议组织机构（评议工作领导小组）通过组织开展视察调研、召开不同类型的座谈会和听报告、访群众、查资料等形式，全方位了解和掌握被评议单位的情况和问题。三是评议测评阶段。主要是召开评议大会（人大常委会会议或部分代表会议），听取被评议单位的工作报告和评议工作领导小组的评议报告，人大常委会组成人员和代表进行评议发言，进行满意度测评并形成评议意见。四是反馈整改阶段。主要是将人大常委会和代表的评议意见以及满意度测评结果，反馈给党委组织人事部门和被评议单位；被评议单位按照评议意见进行整改落实，并向人大常委会反馈结果。 应该说，监督法出台，听取和审议“一府两院”专项工作报告这一监督形式，充分吸纳了地方各级人大及其常委会开展工作评议的成功经验，并依法进行了规范。一是规范了监督对象，即监督“一府两院”的专项工作，而不是“一府两院”的部门和“七站八所”。这样一来，监督的重点更突出、针对性更强。过去，评议一个部门，各项工作都要兼顾，往往顾此失彼。二是规范了监督主体，即各级人大常委会。这样一来，各级人大常委会监督权的行使更规范、有权威。过去一些地方开展工作评议，往往是以部分人大代表为主体，如乡镇一级评议“七站八所”，只组织部分乡镇人大代表或乡镇域内的县一级人大代表小组开展工作评议，主体有点不伦不类。三是规范了监督议题，即六个方面的选题途径（监督法第九条之规定）。这样一来，各级人大常委会监督“一府两院”专项工作，针对的是问题，而不是某个人或某个部门。四是规范了监督程序，即监督法第二章所法定的听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序步骤。监督法主要明确了人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告前要组织开展视察调研，会中人大常委会组成人员审议发言要形成审议意见，会后“一府两院”对审议意见要研究处理并向人大常委会提出书面报告等。由此可见，听取和审议“一府两院”专项工作报告是对地方各级人大及其常委会开展工作评议制度的继承和发展。 虽然说，监督法没有将“工作评议”中的刚性环节——满意度测评写入法律条文；但是，这并不代表“工作评议”不合法而不能开展。我们不妨从词义上来分析，虽然“工作评议”没有写入监督法，但是 “审议”之义实际上已经包含了“评议”。“审议”的词义就有“审查评议”，只不过“审议”是各级人大及其常委会行使职权的法定用语，而“评议”则不是；“评议”的词义是指经议论而评定、评论，重在“评”，要评出是非，而“审议”则未必。由此可见，“工作评议”暗含在“工作审议”（听取和审议“一府两院”专项工作）之中。 “工作评议”相关问题探讨 监督法出台后，组织开展工作评议应参照监督法关于听取和审议“一府两院”专项工作报告的法定内容和程序，要注意把握好以下几个方面的相关问题： 一是工作评议的主体。组织开展对“一府两院”的工作评议，应以各级人大及其常委会为主体，乡镇一级以主席团名义亦可。因为，只有各级人大及其常委会对“一府两院”才可以依法行使监督权。至于乡镇人大主席团，虽然不像县级以上各级人大常委会那样属于各级人大的常设机关，但也是乡镇人大在闭会期间的准常识机构（或机关）。2015年中共中央18号文件和地方组织法第五次修正，明确和赋予了乡镇人大主席团在闭会期间的相应职能，这其中就包括“听取和讨论本级人民政府的专项工作报告”（地方组织法第十五条新增第二款之规定）。 过去一些地方以区域代表小组为主体，尤其是一些乡镇以部分人大代表为主体，开展对“一府两院”及其部门的评议；严格意义上来说，其以少数人大代表为主体的评议意见对“一府两院”是没有强制约束力的。笔者认为，各级人大常委会（或乡镇人大主席团）组织开展对“一府两院”的专项工作评议，可以邀请本级部分人大代表参加，但部分人大代表不能作为评议主体。如果在人代会上组织全体代表对“一府两院”的专项工作进行评议，以一级人大作为评议主体则更具监督刚性。实践中，就有代表议案和建议的办理情况在人代会交由全体代表进行满意度测评的。 二是工作评议的对象。工作评议不是述职评议，针对的是事（工作）、因事及人，而不是人（部门负责人）、因人及事。参照监督法关于听取和审议“一府两院”专项工作报告的规定，工作评议的对象应该是“一府两院”机关，而不是评议“一府两院”的某个部门或“七站八所”。 过去一些地方开展工作评议的对象是政府某个部门或“七站八所”，殊不知部门工作千头万绪，评议起来往往难度很大，评议工作难以做到突出重点、兼顾一般，缺乏针对性。笔者认为，今后各级人大常委会（或乡镇人大主席团）组织开展工作评议，应围绕“一府两院”某一专项工作开展，针对“工作”，选择“专项”。一般情况下，乡镇一级不要再刻意对“七站八所”开展评议，对涉及“七站八所”的问题，可以通过视察调研、提出建议等其它监督形式，去推动问题的解决和落实。 三是工作评议的议题。工作评议应坚持问题导向，针对的是特定问题。监督法明确了听取和审议“一府两院”专项工作的议题选择途径（监督法第九条之规定），这法定的六个方面途径的问题，就应该是组织开展对“一府两院”工作评议的法定议题。笔者认为，确定某一议题涉及的大多是“一府两院”某一部门工作的某一方面，评议起来针对性强、易于操作，评议结果的好坏，也自然有相应的责任主体（人）。如果确定的议题涉及“一府两院”的多个部门，自然由多个部门来分别接受评议，承担评议结果。 四是工作评议的程序。监督法明确了“工作审议”的常规程序，诸如选择议题、制定年度计划，邀请代表参与、组织开展会前视察调研，报告的起草、征求意见、修改和定稿，召开人大常委会会议听取和审议报告并提出审议意见等。笔者认为，这些常规法定程序要求，在制定工作评议方案时，应依法参照执行。有所不同的是，人大常委会组成人员所评议的意见和建议，不再是“审议意见”，而是“评议意见”；人大常委会组成人员评议“一府两院”专项工作，应该增加满意度测评环节，按“满意”、“基本满意”、“不满意”进行评定结果，这是工作评议最为刚性的监督环节。 讲到刚性，其实监督法有比工作评议及满意度测评更刚性的规定。依据监督法第十四条之规定，“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”笔者认为，诸如组织开展工作评议，就是属于人大常委会行使决议权的法理依据；诸如做出决议不予通过该报告和重新报告，或组织开展专题询问和提出质询案，或依法组织特定问题调查、提出撤职案或启动罢免案等，如此等等刚性监督手段，其监督刚性远远强于工作评议中的满意度测评。因此，不是“工作审议”的监督刚性不及“工作评议”，而是“工作审议”的特别法定刚性被闲置而已。 纵观地方各级人大及其常委会开展工作评议，有的制定了诸如“工作评议办法”或“满意度测评”的规范性文件，对组织开展工作评议在程序步骤上进行了规范；有的就开展某项工作评议专门制定实施方案，明确程序步骤等。 五是评议结果的运用。评议结果应包括评议意见和满意度测评结果。笔者认为，评议意见的运用，应参照审议意见的法定交办程序进行处理；同时，评议意见和满意度测评结果还应送同级党委组织、人事部门，作为干部考核奖惩的重要参考依据，这也是工作评议的刚性所在。必要时，人大常委会也可以根据评议结果，依法作出相应的决议、决定。 （作者单位：安徽省芜湖市三山区人大常委会） |
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