贯彻监督法提升审议意见的效力

学问有没有进步 2012-09-06

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贯彻监督法 提升审议意见的效力

——解析县级人大如何规范审议意见

文/李建萍

审议意见是县级以上地方各级人大常委会在听取和审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告等报告后形成的对“一府两院”专项工作整改要求的指向性文书，是人大常委会行使监督职权的一个重要载体。然而，由于监督法并没有具体明确审议意见的法律效力、提出程序以及办理程序等，致使当前一些地方对审议意见认识不到位，审议程序不规范、审议意见落实不到位的现象，使审议意见流于形式，没能更好的发挥审议意见的作用。为此，笔者根据人大常委会监督工作的实践，就县级人大常委会如何规范审议意见谈一些初浅认识。

一、审议意见的性质及法律效力

监督法第十四条规定：“常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理。“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会专门委员会或常委会工作机构征求意见后向常委会提出书面报告”。这个规定，不仅明确了审议意见的法律地位，而且包涵了审议意见的基本性质。其一，审议意见不是决定、决议。常委会决定、决议的最突出特征，是经过了审议、表决等严格的法律程序，代表了常委会全体组成人员的意志，具有国家强制力，“一府两院”必须贯彻执行。而审议意见无须经过常委会集体审议和付诸表决，不具有国家强制力。其二，审议意见有别于代表提出的议案、建议。与代表议案建议相比，审议意见在主体、程序及效力等方面均有自己特点。审议意见以组成人员审议发言为基础，经过了汇总、整理、集体研究以及向人大代表通报和向社会公布等程序，在很大程度上集中了常委会组成人员及主任会议比较一致意见，具有较为明确的影响力。也就是说，审议意见是常委会组成人员在听取和审议“一府两院”某项工作报告后提出的评价和建设性看法，是整个人大常委会的集体意见，是集体意志的反映，是经过综合整理后交报告机关必须充分重视处理的意见建议，是法律赋予人大常委会的一种刚柔并济的有效监督形式。

审议意见的法律效力。通常情况下，法律效力是指法律的约束力及其生效范围。笔者认为，审议意见是具有法律效力的：一是监督法明确将审议意见写入其中，并作为“一府两院”改进工作的依据。监督法直接规定了审议意见，算是对审议意见法律效力的正式确认。二是“一府两院”对审议意见必须研究处理，这是法律的直接规定，“一府两院”必须按照监督法的规定对审议意见进行研究处理，并在征求有关专门委员会或常委会有关工作机构后将研究处理情况书面报告常委会。三是常委会在必要时可以对审议意见的处理情况组织跟踪检查，或是委托有关专门委员会或常委会工作机构组织跟踪检查。

二、目前审议意见的现状和原因

从审议意见实际运行和操作情况看，虽然这些年来县级人大常委会对审议意见越来越重视，对完善和改进审议意见进行了一些有益的探索和实践，但总体而言，按照监督法的要求还有一定差距。审议意见不规范、操作性不强、流于形式的问题仍比较突出，制约了审议意见应有功效的发挥。主要表现是：

1、审议意见的形成程序不规范。一是整理工作不规范、不统一。多数县级人大一般由常委会的办事机构会后负责整理，也有的由与审议议题相关的常委会工作机构负责整理。由于会后整理的意见并未经过常委会全会通过，综合的意见有时与委员们的意见发生偏差，影响审议意见的法律效力。二是审议意见的提出主体不规范。审议意见是常委会组成人员集中意志的体现，但是少数地方人大用主任会议审议意见代替了常委会的审议意见。其审议意见的真实性、严肃性、准确性以及可操作性就可能存在偏差，影响了审议意见的实际效力。

2、审议意见质量不高、针对性不强。人大常委会审议“一府两院”工作报告后，提出的审议意见往往是“领导需要进一步加强，认识需要进一步提高，措施需要进一步加大，条件需要进一步改善，环境需要进一步优化……”。或者“有待……“等等漫无边际、不疼不痒的话语，让人找不准解决问题的办法。部分常委会组成人员对所审议的议题必要专业知识，审议时无从谈起，抓不住问题的关键。

3、审议意见转办不规范。在整理审议意见中，存在做法不一、程序混乱的现象。有的是办公室根据会议记录，会后整理；有的是有关委员会在会中整理好后提交全体组成人员通过；有的是有关部门将组成人员的审议发言整理出来后，先送本部门领导审阅，然后再送常委会会议的主持者或主管主任签发。在审议意见办理中，缺乏一个规范的制度、规则，常委会审议意见缺乏应有的约束力和强制性。在审议意见办理中，转办形式不够规范，监督制约机制也不健全。

4、审议意见落实不到位。省人大监督条例规定，人大常委会对工作报告提出的重要审议意见，由报告机关在规定的时间内办理，并报告结果。哪些意见是重要的审议意见，规定过于原则，而且对有关机关如何办理审议意见，及办理机关的责任，未作详细的规定。从实际情况来看，多数地方一般按代表建议的程序办理审议意见，有的还不及代表建议办理的力度大。有的被监督单位在办理人大审议意见时，有利则办，无利则不办，有的甚至将监督意见“束之高阁”，督办无人问津，审议意见无法落实，造成一些审议意见有始无终，不了了之，在很大程度上削弱了审议意见的权威性和严肃性，监督实效没有得到充分发挥。

笔者认为造成审议意见不规范的原因有以下五点：一是素质上有差距。常委会组成人员在政策水平、法律法远见、专业知识上有一定差距，专业型人才少，审议时只看到表面现象，找不到实质性问题，影响到审议质量。二是认识上有差距。认识比较模糊。常委会组成人员存在“老好人”思想，不愿“动真格”，尽量回避监督的制约作用，监督时“犹抱琵琶半遮面”，缩手缩脚，畏首畏尾；“一府两院”的一些报告单位汇报时报“喜”不报“忧”，报“绩”不报“失”；承办单位接受人大监督意识不强，敷衍办理向人大常委会汇报整改也是应付了事，造成常委会组成人员“说了也白说”的现状，一定程度上挫伤了常委会组成人员认真审议的积极性，削弱了要大监督权威。三是法律上有“盲点”。监督法和全国人大机关贯彻实施监督法若干意见，对审议意见的法律地位、程序流程，都没有作出明确的解释，对“审议意见”性质及其效力也没有明确规定。监督法规定报告机关对审议意见只负有研究处理的责任，没有要求必须执行，说明审议意见不具备有强制约束力，致使“一府两院”处理“审议意见”时，没有明确具体的条文可供遵循。四是审议前工作准备不充分。审议前调研、视察深长不够，往往是“大车小辆，一拥而上”、“走马观花”；审议前不能将相关材料及时送交给常委会组成人员手中，委员对所审议的问题存在“盲区”、“不甚了解”，导致审议时敷衍了事。五是审议议题确立不科学。议题选择过程有时作为利益博弈的过程，不从大众的利益来权衡，却从部门利益需要和难易程度方面来考虑，为某些政府部门要求所左右的现象，变成“主任会议出题目，常委会会议答题目”的模式。现实中主任会议确定的议题，还要经过常委会会议的通过，但对于组成人员来讲，如果选择不同意，则一般没有选择其他议题的机会，因此除了选择同意外，没有其他选择。

三、规范审议意见的思考

审议意见规范化既是一个理论问题，也是一个实践问题。近年来不少县级人大常委会对此作了有益实践和探索，取得了不少宝贵经验。笔者认为，如何规范审议意见，应从以下五个方面入手。

（一）、从审议议题确立上规范。审议议题的确立关系到审议的质量，关系到审议监督力度，关系到地方国家权力机关职能作用的发挥。议题的选择要从以下几方面入手：一是人大常委会在执法检查中发现的突出问题。二是人大代表对本级“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题。三是人大常委会组成人员提出的比较集中的问题。四是人大常委会工作机构在调研中发现的突出问题。五是人民来信来访集中反映的问题；六是群众关心的热点、难点问题。议题确定时还可以广泛征求意见，可由常委会各工作机构结合业务范畴提出审议议题，初步计划后，应征求多方意见，再提交主任会议研究确定，可向社会公开，广泛征求社会各界的意见。

选择审议议题要做到四个结合：一是“中央”与“地方”相结合。地方人大常委会既要坚决服从中央政策、国家法律法规，切实保证中央政策和国家法律法规在本行政区域的正确贯彻实施，也要从本地实际出发，体现地方特色。为此，要在政治上同党中央保持一致，围绕中央的重大决策，确定审议重点，并以此为主线，根据地方政权特点，着眼于解决本地的特殊矛盾，把两者有机结合起来。二是必要性与现实性结合。一方面要充分了解“一府两院”的工作重点和存在困难与问题，把议题在其需要加强和改进或正在着手抓的工作上；另一方面，要从自身实际出发，考虑组成人员对拟审议议题的了解程度，否则就无法提出质量较高的审议意见，就会影响常委会审议质量。三是整体与局部相结合。即处理好宏观与微观的关系，人大常委会应以抓宏观为主，不宜直接处理具体事务。但要善于“解剖麻雀”，找出带共性的问题，实现宏观目标。四是统筹安排与补充完善相结合。这是保证人大常委会工作目标明确性和审议内容适时性的重要方法。人大常委会年初就对全年的主要议题有个通盘的考虑，把制定全年工作要点与选择议题一并进行，在工作过程中，若临时出现重大问题需要列入议程进行审议或原计划的议题需要延期审议时，就要及时作出调整和安排。

（二）、从审议意见的形成程序上规范。人大常委会是集体行使职权，审议意见的形成也应遵循这一原则。应当看到，目前常委会组成人员审议发言的质量参差不齐，比如有的事先经过深入调查、认真准备，审议时能够紧扣主题，抓住要害，针对性较强；有的却离题较远；有的只是即席发言，随感而发，谈谈体会；甚至有时组成人员的看法各异，观点相悖。因此，笔者认为审议程序可遵循以下步骤：一是在人大常委会会议之前，人大常委会组成人员和工作机构要围绕会议议题，组织学习有关政策法规学习相关专业知识，对了解到的情况进行综合分析研究。二是会议前要进行认真调研。要使审议意见提得准确，可操作性强，必须了解专项工作的现实现状，存在问题和社会影响，这就要求我们审议之前要进行调查研究。可采取视察、调查、执法检查等调研的形式。将审议议题所涉及内容分别交各个工作机构去调研拿出材料后，再进行整合。比如：常委会要审议医疗资源配置情况，就由对应的教科文卫工委负责对具体资源配置情况的调研，由法工委负责对相关法律法规保障方面的调研，由财经工委负责有关财政保障方面的调研，根据调研所掌握的资料，进行认真讨论、研究，以求看准问题，找对症结，为会议审议做好充分准备。三是在人大常委会审议工作报告时，要充分发扬民主，集思广益，围绕重点问题形成共识。四是人大常委会的办事机构综合委员的意见，提出审议意见的初稿，提交主任会议讨论，进行认真研究和把关，力求所有意见都能表达准确，符合实际，特别是改进意见要具有可操作性，以利于有关部门的办理和落实。

监督法第二章第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理”，“ 常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告”。可见，听取和审议“一府两院”专项工作报告，虽属人大常委会行使监督权的范畴，但如果关系经济社会显大事项可以同时行使决定权。至于决议通过的程序，可以是在常委会组织委员和代表对相关工作进行调查，发现某些问题关系到经济和社会的发展全局时，由主任会议提议作出决议，责成办事机构拟定决议（草稿），提高常委会议讨论和表决。也可以是在常委会会上大多数组成人员认为有必要作出决议时，由办事机构根据审议情况拟定决议（草案），经主任会议研究，再提交常委会会议表决通过。决议的法律地位决定了“一府两院”必须执行，这从根本上解决了“议而不决，决而不行”的问题，有利于常委会审议意见落实。

（三）、从审议意见书文字表达上规范。审议意见已作为常委会意志的一种独立的法律形态写入监督法，具备当然的法律约束力。要使“一府两院'对审议意见严肃对待，认真办理，严格整改，必须将常委会组成人员审议意见提炼、归纳和整理，并以文件的形式印发。这种将人大常委会组成人员审议结果进行书面表达的规范性文书，就是“审议意见书”。

审议意见书是常委会督办审议意见和 “一府两院”整改答复的文字依据，必须准确归纳、反复推敲、字斟句酌、严格行文。这就要求在行文中做到 “五求”：一要“求精”，写审议意见时，不能有言必录、眉毛胡子一把抓，而必须进行认真选择、加工，理清头绪，归纳出比较集中的、比较有价值的、同时也是可行的意见，交“一府两院”有关部门办理。二要“求少”，应该突出重点，把一些群众反响比较激烈，而且通过努力可以解决的意见提出来。也就是说，这里的“少”是指恰到好处，而不是一味的表示少。三要“求实”，因为审议意见是要解决问题的，应实实在在，看得见、摸得着，切中要害。提出的问题应是群众关注的热点、焦点问题，建议、方法也切实可行，便于有关部门办理。而在具体行文时，要一条条列出来，一点一点计清楚，便于对照、办理。四要“求真”，审议意见反映的委员分辩率的意见，要真实体现他们的意愿。而在出现不同意见的时候，则要尊重大多数委员的意见。所以在写作上不能以偏概全，不能断章取义，对一些吃不准的东西，要在会后向有关人员核实。五要“求硬”，也就是说，用语要符合审议意见的特点，特别是在语气上要增加确定性，也就是要“硬”。具体说，要少用'“请”、 “是否”、“希望”等商量的词语，而应该用“要求”、“按时”、“立即”等无庸置疑的词语。

（四）、从审议意见的交办上规范。人大常委会与“一府两院”应制定相应制度，严格规范“审议意见”承办环节，避免交办机关、承办机关的随意性，是落实审议意见的关键环节。根据监督法规定，对人大常委会组成人员提出的意见，常委会办事机构有交办的义务，“一府两院”有研究处理并负责答复的责任，各司其职。“一府两院”应建立和完善办理审议意见的制度和操作程序。笔者认为，应对以下3方面加以明确，使之规范。第一，明确交办的方式。对于审议意见的交办，有的采用纪要、简报形式，有的以常委会会议报告等形式。这些交办方式都不能体现常委会审议意见的权威性和约束力。根据监督法的规定，比较适宜的作法是将审议意见汇总整理后专门制作成《审议意见书》，一题一书，既有严肃性又有较强的针对性。第二、明确办理的时间。监督法没有明确“一府两院”研究处理审议意见的具体时间。浙江省实施《监督法》条例第四十四条规定：“人民政府、人民法院、人民检察院应当自收到审议意见三个月或者主任会议指定的时间内，向常务委员会提出研究处理情况报告”。笔者认为，应将三个月视为最长办理时限，在具体工作实践中应灵活掌握。对于常规情况下的、比较容易办理的审议意见，可适当缩短处理时限，要求“一府两院”在审议意见确定之日起两个月内报告研究处理情况，以便及时发现问题督促整改。对一些涉及面广、办理难度大的审议意见，可放宽处理时限，但最长不能超过三个月。第三、明确承办单位及责任。按照监督法的规定，审议意见由“一府两院”研究处理。承办单位要认真研究办理方案，确定分管领导，明确办理科室和办理要求，并落实办理责任人。实际工作中，审议意见的研究处理可能会涉及多个部门，在交办时，必须明确主办单位并划分清楚相关单位所承担的责任，以便于审议意见的落实。

为了保证审议意见落到实处，应建立和完善人大常委会审议意见的承办机制，推进常委审议意见承办工作的规范化和制度化。一是建立会议材料提前送达制度。要求“一府两院”及有关部门将常委会会议的有关材料，在规定的期限内报送人大常委会有关办事机构。二是建立主任会议初审制度。每次召开人大常委会会议前，坚持召开主任会议，听取各调查组汇报，综合归纳，分析研究存在的主要问题，为常委会做好准备。三是建立法定报告人制度。政府综合性工作应主管常务副职报告，政府专题报告由分管副职报告；“两院”向会议报告工作，应由“两长”报告，由于特殊原因需更换报告人的须报告人大常委会主任会议批准。这样，有利于 “一府两院”有关负责人能够面对面听取审议意见。四是建立重点发言人制度。需要提交常委会审议的议题，每次明确1至3名重点发言人。发言人要结合工作实际进行调查研究并收集相关信息，同时准备书面发言材料，以保证审议质量。五是建立责任追究制度。人大常委会对决议和重要审议意见的及时反馈的落实情况应当进行评估，对办理认真、成效明显的部门单位进行通报表扬；对敷衍塞责，办理不认真或不及时反馈的落实情况部门单位，提出批评，限期重新办理；对拖延、推诿，或顶着不办理的单位，应该动用询问、质询、特定总是调查等监督形式，保障审议意见的有效执行和落实。

（五）、从审议意见的督办上规范。审议意见能否取得实效，关键在于督促落实。一是要明确具体的督办机构，做到责任明确。主任会议要把监督“一府两院”办理人大常委会的审议意见作为依法行使监督权的一项重要工作，纳入议事日程。每次审议意见交办后，按照归口负责的原则，相关工委要适时与对口部门联系，督促“一府两院”的相关职能部门具体办理审议意见，并及时掌握办理情况，向常委会反馈。二是要加强跟踪监督。常委会可根据各工委督办检查的情况，对一些特别重要的审议意见，或“一府两院”办理不力的审议意见，可组织常委会组成人员进行视察，或组织检查组深入“一府两院”及有关部门检查其落实情况，或召开常委会主任会议听取其办理的具体情况。三是对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开。在内容上，要公开审议意见书，要公开“一府两院”在落实审议意见过程中采取的措施，要公开落实情况的进度，要公开落实过程中存在的问题。在方式上，采取事前公开与事后公开相结合，可以通过报纸、电视、电台、网站和人大杂志等媒体的作用，通过与新闻单位建立联系和互动制度，对不同的监督内容、不同的监督过程，选择合适的公开形式，将落实情况向代表通报，向社会公开。对象上，要向群众公开，向人大代表公开，向全社会公开，切实做到让全社会都参与监督审议意见的落实工作上来。通过实行公开，不断增加人大常委会听取和审议专项工作报告的透明度，从而增强监督实效，真正维护好最广大人民群众的利益。

参考文献：

1、中国法制出版社：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，2006年8月。

2、陈洪波陆宜峰：专项工作审议的操作重点和审议意见的效力，载《中国人大新闻网》2007年12月27日