明代的巡抚制度明代的巡抚制度明代的省级制度有过两次重大变化：明初承元制设行省统驭郡县卫所，洪武九年改行省为布政使司，确立都、布、按并立的体制；宣德以后陆续向各地派驻的巡抚，逐步成为地方最高军政长官，巡抚衙门成为新的省级权力机构。所不同的是，第一次变化出于最高统治者的主观设计而以制度的形式确立，但三司并立作为省级权力结构的时间最多不过持续了半个世纪；第二次变化则完全受着客观社会政治因素的推动而发生，虽然其实际地位并未以法律形式公开确立，但实际发挥作用的时间却长达一个半世纪，并为清代所承袭且为定制。本文拟就明代巡抚的设置及其地方化、制度化等问题进行初步探讨。
关于巡抚的设置，在明中叶主要有三种看法。
洪武说。郑晓认为巡抚之名始于洪武二十四年敕遣皇太子巡抚陕西[1]。《明史·职官志》以此并据《会典》予以发挥：巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，事毕复命，即或停遣。[2]
这段记载给我们提供了三条线索：一、巡抚起源于临时性差遣；二、巡抚之名，得之于它的特殊使命，“巡行天下、安抚军民”；三、与一般的御史出巡不同，巡抚主“安抚”而非主“监察”，且体制甚重，被称为“大臣出巡”。但却容易给人们造成一个错觉，以为明代巡抚一直停留在“事毕复命，即或停遣”的临时性差遣的阶段之上。
永乐说。王鏊、徐学聚等认为，明代巡抚始置于永乐十九年王彰巡抚河南。清代官修《历代职官表》赞同这一看法，并对洪武说提出质疑：
王彰奉敕，为有明设巡抚之始。先是洪武二十四年遣皇太子巡抚陕西，盖暂一行之，非定制也。[3]
其实，王彰巡抚河南，也是“暂一行之”。王鏊《守溪笔记》载：时有告周王将不轨者，成祖欲以兵临之，都御史王彰劝止，请带御史三四人巡抚其地，成祖从其请。王彰到河南，劝周王交出三护卫，随即还朝。而像王彰这样临时性的差遣，在永乐并非一例。永乐二年就曾遣给事中雷填巡抚广西。
宣德说。何孟春认为明初未有巡抚，宣德间始以侍郎、都御史为之。孙承泽《天府广记》肯定了这一说法，认为：洪熙初，尝命广西布政使周干巡视直隶、浙江。至宣德元年二月，干还，言有司多不得人，土豪肆虐，良民苦之。乞命廷臣往来巡抚，庶民安田里。下吏部会户部、工部议，遂命广西按察使胡概为大理寺卿，同四川参政叶春巡抚直隶及浙江诸郡。此设巡抚之始。[4]
《明史·宣宗纪》据此，并据《实录》在时间上作了修正：宣宗于洪熙元年八月癸未遣胡概、叶春巡抚南畿浙江，“设巡抚自此始”。
如果将巡抚作为一项制度来考虑，其设置当有两个前提：一，专抚一地；二，相对稳定。据《明史》本传，胡概（后复姓熊）自洪熙元年八月抚浙直，至宣德五年始离任还朝。因此，将其作为明代巡抚的开端是可取的。宣德五年，赵新、赵伦、吴政、于谦、曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖广、河南及山西、北直及山东、南直之苏松等地巡抚，巡抚的设置开始成为经常性的措施。故王世贞又认为：“各省专设（巡抚），自宣德五年始。”[5]
二
明代巡抚的设置，有其明显的阶段性，总的趋势则是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大员向地方的军政长官转化，由临时性的差遣向永久性的机构转化。
宣德、正统时期，是明代巡抚设置的尝试期。其特点是，一般以某项特殊性差遣为过渡，并有一定的盲目性和重叠性。宣德五年赵新等人分抚各省，直接使命是总督税粮。《明宣宗实录》载：“宣德五年九月丙午，先是，上谓行在户部曰：‘各部税粮，多有逋慢。督运之人，少能尽心。奸民猾胥，为弊滋甚。百姓徒费，仓禀未充。宜得重臣往莅之。’”于是命赵新等人分赴各地，“总督税粮”。但是，在督粮过程中，不可避免遇到一系列问题，如有司作弊、豪户包揽，以及农民逋负等等，因而又得“便宜行事”，“往来巡抚，抚安一方”[1]。
先有专责，兼为巡抚的情况，在宣德、正统时有很大的普遍性。胡概、周忱曾相继巡抚南直，有人以胡概为喻，讽谏周忱用法过于宽大，周忱解释说：“胡卿敕旨，在祛除民害；朝廷命我，但云安抚军民。委寄正不同耳。”[2]直至景泰元年，景帝在给耿九畴的敕谕中仍说：“往者命尔巡治盐法，今特命尔不妨前事，仍兼巡抚凤阳、淮安、扬州、庐州四府、滁、徐、和三州，抚安军民。”[3]
尽管如此，对巡抚的基本职责，也开始有了较为明确的规定。这可以从宣德八年给各处巡抚的敕谕中看出： 兹命尔等巡抚郡县，务宣德意、抚民人，扶植良善。一切税粮，从尔设法区处，必使人不劳困、输不后期；卫所屯种，从尔比较，水田圩岸，亦从提督，使耕耘有时、水旱无患。应有便民之事，悉具奏闻。[4]
巡抚之外，又有镇守，始置于英宗即位之初。因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。如山西、河南，宣德五年已命于谦巡抚，宣德十年五月又让于谦镇守河南，旋兼巡抚，而命兵部右侍郎徐琦、工部左侍郎郑辰、刑部右侍郎吾绅、左通政周铨等并巡抚山西[5]。又如江西，已有赵新巡抚，宣德十年正月复命右佥都御史王翱往镇守[6]。在英宗即位后的不到五个月，江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守，与巡抚并称“镇巡官”。
《明会典》将镇、巡概视作巡抚：“初名巡抚，或名镇守”[7]，而不作区分。这种处理是有道理的，因为后来镇、巡归于一途。但这并不等于巡抚、镇守完全没有区别。一般来说，宣德、正统时的巡抚尽管在事实上多久驻一地，但明政府却仍将其视作临时差遣，如徐琦等巡抚山西即是。而镇守则一开始就有定制的趋势。如陈镒镇守陕西、于谦镇守河南，皆历时十余年。正统六年，又开始实行镇守更代制。这年正月，命王翱、卢睿分往陕西、宁夏，代陈镒、金濂镇守，规定“岁一更代”[8]。
对于巡抚的地方化和制度化，镇守的设置无疑是重要的一步。但巡抚、镇守重叠，各持敕书，各行其事，出政多门，纷繁骚扰，往往使地方有司无所适从。
景泰至正德，是巡抚的全面地方化和制度化时期。在这一时期，巡抚制度经历了一些重要的发展和变化。
镇守和巡抚重叠的局面是在天顺时改变的。英宗复辟后，曾应石亨、曹吉祥等人的要求，罢去各地镇、巡官。天顺二年四月，又因“各边革去文臣巡抚，十分狼狈”，经李贤建议，复置巡抚[9]。但出于“镇守既有总兵，又有内臣”的考虑，因而文臣出镇，“不复有镇守之称，但称巡抚”[10]。镇、巡自此合一，并保留了镇守久驻一地及更代原则，使巡抚的地方化和制度化前进了一大步。
巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。巡抚初设之时，胡概为大理寺卿，叶春为参政，赵新等六人为六部侍郎；正统时设置的镇守文臣，也是或部或院，未行统一。这样，巡抚在文移往来、迎送礼遇等问题上往往和负有纠举之责的巡按御史、提刑按察使发生纠纷。宣德时赵新以吏部右侍郎巡抚江西，按察使就因非其部属而拒绝予以合作。为此，宣德七年四月专门规定了巡抚与巡按、按司的文移事例[11]。景泰四年，耿九畴以刑部右侍郎镇守陕西，布政使许资提出：“侍郎出镇，与巡按御史不相统，事多拘滞，请改授宪职。”为了进一步解决抚、按之间“文移往来，亦多窒碍”的矛盾，明政府接受了许资的建议，将耿九畴由刑部右侍郎转右副都御史，仍镇守陕西[12]。此后，各地镇巡官陆续向都察院系统迁转，皆称“巡抚都御史”。巡抚考满，可望“回院”主持两京都察院事务。
巡抚的资格也逐渐制度化。赵翼指出：“宣德中，于谦由御史超拜兵部右侍郎，巡抚河南、山西，此尚沿国初用人不拘资格之例。迄资格既定，则巡抚用佥都御史、或由布政使升用。”[13]这一说法虽然过于绝对，却无意中揭示了明代巡抚内外官并用的原则。一般来说，自成化、弘治以后，巡抚均于两京各寺卿、少卿，大理寺丞，资历较深的给事中、御史、郎中，以及在外之布政使、按察使、参政，资历较深的兵备副使、上等知府内推升。原职高者为副都御史，称巡抚某处右副都御史；原职卑者为佥都御史，称巡抚某处右佥都御史[14]。
巡抚与京师的联系也相对减弱。景泰元年，礼科给事中李实等提出：“各处镇守、巡抚等官，（违家）动经三、五、七年，或一、二十年。家室悬隔，患疾病而不能相恤；子女远违，（欲）婚姻而不能嫁娶。有子者尚遗此虑，无子者诚为可矜。乞敕各官议，许其妻子完住。”[15]这一建议得到准许。从李实等人的本意来看，完全是为解决巡抚与家人的异地分居问题，却无意中使巡抚与所有外官一样，得携家眷赴任，从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。宣德十年，曾定各地镇、巡官每年八月赴京会廷臣议事[16]。后又规定，离京师较近的辽东、大同、南北直隶和北方诸省每年一次，西北的宁夏、延绥、甘肃和南方诸省两年一次[17]。但当巡抚赴京之时，又常因地方有事而不果行，这一规定实为虚文。几经反复之后，成化二十二年最终废止了巡抚赴京议事的规定[18]。明政府实际上已承认巡抚的地方化。
巡抚初设时，往往是在本省“往来巡抚”，与布政司合署办公。景泰、天顺以后，各地巡抚陆续开府建衙。从此，巡抚不仅仅是指“巡抚都御史”个人，而且是指以巡抚为首脑的新的权力机构——巡抚衙门。何乔新对弘治时建司于赣州的南赣巡抚衙门作了如下记叙：
前后堂五间，穿堂两廊，大门、仪门廊庑各若干间，东左建寝室，又东则建赏功所。大门之外，立抚安、镇静二牌坊。屏墙之南，又立三司厅，以为巡守、兵备会议白事之所。……穹堂峻宇，高闳崇墉，规制壮丽，它镇所未有也。凡政令之布、赏罚之施，皆在此。诸帅出兵、受律、献馘，亦在此。郡县百司政有弛张，亦必至此白之，而后敢罢行焉。[19]
至嘉靖，巡抚的地方化和制度化已经完成，并形成了四种不同的类型。
一、居三司之上，为各省最高权力机构。明代全部十三个布政使司均设定员巡抚，三司属其管辖。王鏊对弘治、正德以后的省级体制结构作了这样的说明：“各省布政使二人，参政二人，参议二人；按察使一人，副使二人，佥事二人；又有（巡抚）都御史统之。”[20]这一类型，是明代巡抚的主流，也是本文讨论的重点。
二、加强对边境地区的管辖，为新省区建制的开端。这类巡抚主要设在边境地区，又多在原有的行都指挥使司的基础上发展而成，以辽东、宁夏、甘肃为典型。辽东本属山东布政司，宁夏、甘肃则隶属陕西布政司，明初分别设有山东行都司、宁夏卫、陕西行都司。随着这些地区的逐步开发，加上边患日重，英宗即位后增设文臣镇守（天顺以后改称巡抚），逐渐由军事单位过渡为行政单位。成化二年，因辽东已有巡抚而罢山东按察司分巡官；同时，宁夏、甘肃也从陕西分离出来。这样，东北和西北的政区划分更为合理了，清朝遂正式置省。另外，南直隶本是明初中央直接管辖的地区，它继承了历代“京畿”和元代“腹里”的遗意。永乐迁都北京后，南京称为南都，虽仍有部院九卿，但形同虚设，无法对这一广大地区实行有效管辖。为此，明政府在南直隶分设苏松（后改应天）、凤阳两巡抚，其管辖范围奠定了江苏、安徽两省的基础。陆深认为：“宣德间以关中、江南地大而要，始命官更代巡抚，不复罢去。”[21]尽管在细节上尚欠准确，但对这类巡抚的设置应该说还是有所认识的。
三、组成特别区。这类巡抚主要设置在数省交界、统治力量薄弱的山区，以南赣、郧阳为典型。南赣巡抚正式设置于弘治十年，是由原江西按察司所辖岭北道发展而来的。成化二十二年，江西巡抚闵珪疏言：“赣州与福建、广东、湖广邻境，流贼攻劫，分巡等官责任不专，事多牵制。”明政府遂命江西按察佥事李辙专居赣州，主持防剿之事[22]。二十三年，又设分守参将、兵备副使各一员于赣州府会昌县[23]。这样，在赣州出现了分巡、分守、兵备副使三套机构，犹似一省之有三司。弘治十年，设巡抚以统之。何乔新详细记叙了南赣巡抚设置的原委：
（弘治七年）汀、赣奸民合为寇，其始甚微，萑符狗鼠之盗耳。郡县有司无远略，不急逐捕，其势寝炽。而岑南湖湘之不逞者，从而和之，四出剽掠，劫富家、燔民居、掠帑藏、杀官军，哄然为东南郡县患。有司始驳而图之，备其东则发于西，剿于南则窜于北。时镇守江西太监邓公原，暨巡按监察御史、布按二司议，以为盗之未平，以政令不一，而邻境有司不肯协力故也。宜设巡抚宪臣，置司要地以节制之，而割附近邻县以隶之，则盗易平也。[24]
于是廷推广东左布政使金泽为巡抚，升右副都御史，置司于赣州，割江西之南安、赣州二府，福建之汀州府，广东之韶州、惠州、南雄三府，湖广之彬州以隶之，在闽、粤、湘、赣四省边境建立了一个特别行政区。
郧阳巡抚的设置，在某种意义上可说是明政府与该地流民相妥协的产物。自宣德始，山东、河南、江西、湖广、陕西等处流民大批移居人烟稀少的川、湖、陕交界的荆襄地区。明政府对流民采取了强迫返乡政策，从而激起声势浩大的荆襄流民起义。起义被镇压后，流民在武力的胁迫下陆续离境。但事隔不久，各地流民复向该地区迁徙，且越来越多。为避免再次引起动乱，明政府接受了原杰、王恕、吴道宏等人的建议，采取了以下措施：一、将各地迁往荆襄地区的流民分别附籍于所在州县，承认其迁居的合法性[25]；二、拓郧阳县为郧阳府，同时设湖广行都司及所属郧阳卫，命河南、湖广巡抚兼抚之，以加强统治[26]；三、于成化十五年五月升湖广巡按御史吴道宏为大理寺少卿，抚治郧阳，建立起准巡抚机构[27]，以湖广之郧阳、襄阳二府，河南南阳府之邓、唐等州县，陕西西安府之商州、汉中府之兴安等州县，以及四川之夔州府以隶之。
从国家机器对内镇压的职能和阶级实质来看，这类巡抚显然具有特殊意义。
四、组成战区。这类巡抚有两种情况。一是设置于原来的边境重镇，如宣府、大同等，有相对的稳定性；二是根据战事的发展临时增设，事平则罢，如崇祯时为抵抗后金而设置的密云、登莱等巡抚，这可视为巡抚在非常时期的变态。
《明史·职官志》共列明代巡抚三十三个，兹归类如下。第一类：广东、浙江、福建、河南、山西、山东、陕西、四川、湖广、江西、广西、云南、贵州。第二类：凤阳、应天（以上由南直隶划分）、顺天、保定（以上由北直隶划分）、辽东（由山东分出）、宁夏、甘肃、延绥（以上由陕西分出）。第三类：南赣、郧阳、松潘、偏沅。第四类：宣府、大同、天津、登莱、安庐、密云、淮扬、承天（天津以下六巡抚皆为明末兵兴时增设）[28]。
三
景泰以后，随着巡抚的全面地方化和制度化，巡抚成为居三司之上的地方最高军政长官，巡抚衙门成为省级权力机构，三司实际上已下降为部门性机构。由于巡抚是由临时性差遣演变为永久性机构的，因此，人们对巡抚的地位有一个认识过程。这一认识过程客观上又反映了巡抚制度的演变过程，只是认识上的变化总比实际上的变化要慢半拍。
正统十一年，巡抚直隶监察御史李奎请遣巡抚官赈济永平、滦州饥民，并于浙江、江西、湖广等地复置巡抚。英宗认为，巡抚因事而设，苟非其人，适增繁扰，否决了李奎的建议[1]。景泰六年，刑部尚书俞士悦以福建远隔京师，边临大海，“草寇窃发”，请遣重臣巡抚。吏部尚书王直则认为，捕盗之责在三司，毋需巡抚。景帝也认为：“非有大事，不许轻遣廷臣。”[2]可见，巡抚在正统、景泰时尚被视为临时性差遣。
弘治时何孟春则指出：“今之巡抚，即魏之慰抚大使，隋之宣抚大使，唐之存抚、安抚使也。宋亦时有命之。而今为重。边方领（制）置之权，腹里兼转运之职，手持敕纸，便宜行事，三司属其管辖，数郡系以惨舒。”[3]肯定了巡抚在地方事务中的崇高地位和重要作用，但对巡抚作为地方行政制度的估计却略显不足。
至嘉靖，吏部尚书桂萼明确指出：“足食足民大计，全赖巡抚、兵备官整理。”[4]世宗则认为：“用当此任者，须要好官，以保吾民。”[5]最高统治集团已公开将巡抚视作地方保民守土官了。
巡抚的职责范围，主要有三个方面：抚循地方、考察属吏、提督军务，即治民、治吏、治军。
抚循地方，是巡抚的基本职责。上文所引宣德八年给各处巡抚的敕谕，已有较明确的规定。嘉靖十一年重申：“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓禀、城池、堡隘、兵马、军饷，及审编大户粮长、民壮快手等项地方之事，俱听巡抚处置。”[6]自然，一切与此有关及由此派生出来的招抚流民、劝课农桑、勘报灾情、督筹税粮，赋役的均平与捐免，民变的化解与镇压，以及水利的兴修、矿场的开闭等等，皆责之巡抚。
考察属吏，是巡抚的又一基本职责。宣德七年八月，命各处巡抚侍郎会巡按御史共同考察三司及郡守官[7]。弘治元年，左都御史马文升、兵部尚书余子俊奏准，命巡抚、巡按岁核镇守总兵、中官及分巡、守备等官政绩，行保举、论劾[8]。其著名者如天顺六年，巡抚山西佥都御史李侃考察属吏，一次奏罢布政使王永、李正芳以下一百六十余人[9]。但是，与抚循地方专责巡抚不同，考察属吏则是由巡抚会巡按共同进行。
明代正式以文臣参预军务，始于永乐四年七月。时讨安南，以朱能为征夷将军总兵官，兵部尚书刘儁参赞军务[10]。此后，凡军兴，例以文臣赞军务。而军事行为又必然牵涉到军饷的筹集供给和地方的治安等问题，故宣德以后文臣参赞军务者多兼巡抚，或以原有巡抚和镇守提督参赞军务。如宣德十年三月，陈镒、罗亨信分镇陕西、甘肃，兼“提督所属卫所官军土军操练”[11]；又如景泰二年二月，敕巡抚永平等处右佥都御史邹来学提督顺天、永平军务[12]。随着社会矛盾的激化，巡抚的军事职能也逐渐加强。举凡军伍的整饬、将校的任免、军队的布防、军饷的供给，皆由巡抚主持或参预决策。嘉靖初，在杨廷和、张璁等人的主持下，各地镇守中官陆续撤回(镇守中官有权监督、弹劾所在地区的文武官员，还可举荐、请留甚至“奏罢”地方长吏，却没有升迁罢黜官员的权力，也没有考察官吏的职责)，镇守总兵的地位也日渐下降，巡抚成了各地驻军实际上的首脑。无论是北方的御“寇”，还是东南御“倭”，抑或内陆平“贼”，巡抚皆负指挥之责，总兵以下，悉听指麾。明中叶以后各地发生的兵变，巡抚也首负其咎。但是，直至明亡，巡抚与提督军务也并未完全合一。万历十五年重修《大明会典》时，各地定制巡抚凡二十五员，其中二十四员具有军事职能，内陆兼提督军务衔，边镇有总兵处兼赞理军务衔，惟广西巡抚未兼衔提督，因而也不参预军务[13]。《会典》兵部一章，列入了所有二十四员兼理军务的巡抚，也独不及广西[14]。巡抚须兼衔提督，方能参预军务的原则。
在具备上述共同职责的同时，各地巡抚往往又有各自的特别使命。苏松江南，是明朝财赋所出之地，故应天巡抚有“总理粮储”之责。徐、滁、苏北，处运河中段，地邻江南，为南北漕运之枢纽，故凤阳巡抚有“总督漕运”之任。河南、山东在黄河下游，二巡抚皆“兼管河道”[15]。内陆庶政纷繁，巡抚以察吏安民为主；边境军务丛脞，巡抚则主整军御“寇”。
抚循地方、考察属吏、提督军务，分别是明初布政司、按察司、都指挥司的职掌，巡抚制度的形成及三司职权的向巡抚集中，无疑改变了三司并立的省级权力机构，说明了明代省级体制的重新组合。值得注意的是，在三司职权向巡抚集中的同时，对巡抚的各种制约力量也逐步形成，它来自以下几个层次。
一是平级制约力量。各省专设巡抚之前，边境重镇和内陆一些省份已设有镇守总兵。据《明太宗实录》，在成祖即位后的不到两年时间里，山东、云南、浙直、辽东、宁夏、广西、贵州、甘肃、大同、江西、广东、陕西等十三省、镇先后设镇守总兵。宣德、正统间，一面向各地派遣巡抚和镇守文臣，一面又渐次派驻镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守并立的新三角关系[16]。为此，天顺以后文臣出镇，皆改称巡抚。巡抚往往受制于总兵、中官，并在天顺、正德时两度遭致打击。嘉靖以后，总兵地位下降，镇守中官撤回，但在制度上，总兵和巡抚仍是平级关系，边镇又时时复设中官镇守，总兵、中官、巡抚的敕谕也各不相同，各有所司[17]。因此，在边境地区，总兵和中官仍然是对巡抚的牵制力量。
二是自下而上的制约力量。尽管三司已隶属巡抚，但在名义上却仍然是法定的省级机构，对巡抚保持着相对的独立性。万历十五年重修《大明会典》，将巡抚列入都察院，而将三司分别列为地方最高机构。这种处理，虽然主要是为了表示遵循明太祖所定的“祖制”，但在客观上又使巡抚颐使三司有名不正、言不顺之嫌。宣德四年、嘉靖十一年、万历二年，明政府还三次以法令形式要求巡抚“不许辄差都、布、按三司及军卫、府州县正官、掌印官”[18]。三司职员有不职者，巡抚不得自行处理，而只能“奏罢”。万历元年十月，又规定凡考察属吏，任期三年之内的布政使、按察使升京堂者，“听南京科道论劾，外省抚、按不得一概参论”[19]。巡抚有违法行为，三司长官亦得向中央参奏。这样，一方面是巡抚统驭三司，另一方面，三司也对巡抚实行牵制。
三是来自中央各部门自上而下的制约。巡抚的任命须经廷推，内陆巡抚的廷推由吏部会户部主持进行，边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调，操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后，又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者，亦由科道查参[20]。纵观有明一代巡抚，几乎没有不被科道论劾者。巡抚属内的农桑赋役事务，得接受户部的指导，所管军务，得听命于兵部。巡抚对地方重大问题的处置，在正式上疏前一般还得用揭贴请示内阁[21]。
四，尤其值得注意的是各省巡按御史对巡抚的制约。明代御史的分道巡按，始于洪武十年。此后，巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。正德时胡世宁就指出：“天下亲民者，郡县守令也；总督郡县者，藩臬二司也；巡察二司守令者，巡按御史也。”[22]景泰四年以后，巡抚均戴都御史衔，确定了对巡按的统属关系。但是，巡按御史在履行职责时仍保持独立性，巡抚不得干预。王鏊《守溪笔记》有这样一段记载：
（景泰间，李秉）公以都御史巡抚宣府，张鹏以御史巡按。有武臣私役士卒，公将劾之。故事，（巡抚）都御史不理讼狱，公以嘱鹏，亲诣之。鹏不可，曰：“鹏非公问刑官也。”强之再三，必不可。公乃自为奏劾之。事下御史，鹏曰：“今日乃可理耳。”[23]
可见，巡按并不是对巡抚，而是直接对中央都察院负责。嘉靖十一年重定抚、按职掌时更明确规定：“其文科武举，处决重辟，审录冤刑，参拔吏典，纪验功赏，系御史独专者，巡抚亦不得干预。”[24]但巡抚所行之政，巡按却可查核纠劾。成化十八年五月，命巡按御史每年将镇守总兵和巡抚都御史的政绩奏上听勘[25]。嘉靖十一年重申：“地方之事，俱听巡抚处置。都、布、按三司将处置缘由，备呈巡按知会。巡按御史出巡，据其已行之事，考查得失，纠正奸弊。”[26]在巡抚和总兵、中官及三司、郡县官发生互讦时，也由巡按御史勘核上闻。
这样，巡抚一方面总揽一省之军政，被视为“封疆大吏”，另一方面，又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外，嘉靖以后在诸边陆续设置的总督，不定期差遣的巡视官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。因此，尽管明代巡抚集三司之权为一体，却不可能成为独立的政治力量，更无法象唐代节度使及晚清督抚那样，发展成为与中央对抗或龃龉的地方势力，而只能是紧密地依附于中央政权。
四
从巡抚的设置到它的全面地方化和制度化，成为地方最高权力机构，整个过程是在不自觉和被动中进行并完成的。明政府一开始就力图维系原有的三司并立体制，坚持巡抚临时性差遣的原则。成化以前一些地区巡抚的置而复罢、罢而复置说明了这一点。但是，客观形势的发展则不断冲击并最终改变了明朝最高统治集团的主观愿望。明代巡抚的地方化和制度化，主要受着以下几个因素的推动。
首先，是宣德、正统时开始激化的社会矛盾和在各地兴起的人民反抗斗争。巡抚正是应强化对地方统治的需要而产生的。
明初社会经济的恢复和发展，以及明政府推行的维护自然经济的政策，带来了两个副产品——人口增长和土地兼并。其后果在宣德、正统时开始暴露出来，流民问题逐渐严重，各地农民的反抗时有发生，政府的赋役来源也受到影响。河南、江西、浙江、山西、和南直隶等地巡抚，正是在这一形势下设置的。明政府的初衷，是指望有廷臣处理，上述问题可很快解决，巡抚就可以事毕复命，不再复遣了。但是，巡抚尽管可以凭藉朝廷重臣的身份在灾情严重地区开仓赈民、招抚流亡，以解燃眉之急；也可以督促地方有司平定民众的斗争，以恢复正常的统治秩序；还可以持敕惩治某些横行乡里的乡绅豪户，祛除民害。但它只能缓和一时一地的阶级矛盾，却无法从根本上解决社会矛盾的激化。而自景泰、天顺，尤其是成化以后，农民的流亡和闹事乃至起义已不再是个别的地区性问题，而是普遍的全局性问题，因此，巡抚不仅不能“事毕复命”，一些已被撤回的巡抚也纷纷恢复，并加速了地方化和制度化。如正统十四年在福建爆发的邓茂七起义，就同时导致了江西、浙江二巡抚的恢复和福建巡抚的设置[1]。
社会矛盾的激化对巡抚军事职能的强化更具有决定性的作用。王世贞代书的《重建（郧阳）提督军务行台记》充分说明了这一点：
（郧阳）名为提督抚治，而不恒受符节，不得从军兴法以便宜从事。虽亦用考功计吏，顾三方之抚臣实共之，而其黠桀者阳受束而阴挠（之），以左支右吾，甚或借躯椎埋。奸铸亡命之徒一探丸，而繁丑糜至蚋附。距弘治于今未百年，而叛者十三。一杀卒，二杀令，三杀尉，而祸未已竟也。则岂其先臣之咸勿事事，毋亦县官之所以委任之者未尽欤？臣不胜过计，窃以当武宗朝，赣实据江闽岭海要害，数困贼，而都御史（王）守仁以提督军务请，诏许之一切便宜从事，守仁用是得募卒搜伍，缮甲庀訾。……臣不佞，不敢望守仁。请郧一切得比赣。[2]
明政府同意了这一要求，将抚治郧阳的玺书更改为提督军务兼抚治，给令旗令牌，得便宜行事。内陆巡抚的提督军务，多类此。
其次，是在社会矛盾激化的形势下，三司并立的体制暴露出事权不一、运转不灵的弊端，也不能适应统治集团内部新的力量对比关系。巡抚又是应解决地方政治体制的不合理性、适应统治集团内部关系变化的需要而产生的。
明初，为解决行省体制过重、权力过于集中和文、武两大集团权力分配的问题，在各省设置都卫（后改都司）以统驭卫所，形成了行省——府县，都卫（都司）——卫所两大平行系统，并在此基础上确立了都、布、按三司并立的省级政治体制。三司并立，有利于保持省级机构间的平衡，有利于中央的集权和地方的分权。从理论上说，又各有所司，事有所归。但社会的发展，统治集团内部各种政治势力之间的力量对比，平衡总是相对的，而不平衡则是绝对的。宣德、正统以后，三司并立的体制无法适应文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降这一新的力量对比关系，三司的平衡必然被打破。日趋激化的社会矛盾，又使三司条条分割、运转不灵、相互牵制、事权不一的弊端暴露无遗。朱国桢对此有较为深刻的揭示：
二祖荡涤之后，威震殊俗，可谓盛矣。而中土数十余年休养生息之民，顾时时见告。此岂经制未明、芽邱易作，以至潢池之弄？想当时兵权尚属都司，布、按藐为武吏，若不相干，有司观望，不肯尽力。都司亦未必得人，所遣卫所之兵，素无纪律，不用命。而新设巡抚，行移体统间尚多彼此龃龉。故窥伺者易动，结聚者难除。[3]
三司的职权，也正是在这种情况下逐步向巡抚集中的。既然三司职权的集中已成必然，那么，为什么不提高三司中的一环，例如布政使的地位，却在各省另置巡抚？这就更反映出明代最高统治集团坚持中央集权、地方分权原则的愿望；即使不得已而使地方权力集中，也最好是临时性的。但客观形势并不以这种主观愿望为转移。
其三，是吏治的败坏以及由此而造成的办事效率的低下和军备的废弛。巡抚又是应提高统治效率、整肃军备的需要而产生的。
吏治的败坏是在中央和地方同时存在的，但地方往往表现得更加突出。夏时在正统时为江西按察佥事，极言“今之守令，冒牧民之美名，乏循良之善政，往往贪泉一酌而邪念顿生”[4]。英宗则指责都司卫所官“占种膏腴，私役军士”，“倚恃势强，欺虐良善”[5]。吏治的败坏，还表现为官吏的尸位素餐、办事不力、相互扯皮、推诿塞责，以及军队的士气低落、军纪涣散、兵甲不缮、军备废弛，从而导致对内统治和对外防御能力的下降。巡抚的考察属吏、提督军务，均与此有关。自秦汉确立君主专制的中央集权制度以后，对于吏治的腐败，只能通过两种途径来解决。一是农民起义和农民战争的荡涤，二是统治集团内部自上而下的整肃。通过派遣廷臣管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊，已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施，也确能取得一时实效。从一定意义来说，巡抚制度的形成正属后者。
五
在明代巡抚的设置及其地方化和制度化的过程中，可以看到两股相反的作用力：一是秦汉开始形成，唐宋得到加强，明初进一步强化的中央集权、地方分权的原则和传统；二是在社会矛盾激化形势下地方集权的紧迫需要。 如果说汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我国历史上省级制度形成的几个阶段，那么，从行省到三司，再由三司到巡抚，客观上则是省级权力机构的调整和完善过程。继权力集中的行省和权力分散的三司这两个极端化的体制之后，在地方分权的原则和集中的需要这一矛盾的制约下，明中叶形成了介于行省和三司之间的新的省级政治体制——权力相对集中的巡抚，并为清朝所承袭。行省、三司作为省级权力机构的时间，均不到一百年，而巡抚则前后共达四百余年。如果现实性可以说明合理性，那么，巡抚的合理性在于：权力相对集中，便于提高统治效率；只给关防、不给印信，保留差遣的形式，并建立各个层次的制衡力量，便于中央进行控制；对下属只有考察、保荐权而无任免权，巡抚不得在原籍任职，不易形成地方割据势力。清朝继承了以上明代巡抚的几乎所有特点，并进行了若干调整，使之在制度上更为完备，效率上进一步提高。
从明代巡抚的地方化和制度化来看，与汉之刺史——州牧，唐之采访处置使——节度使，宋之制置、转运使，乃至元之行省丞相、平章，颇有相同之处，即均由中央的派出官员转化为地方长吏，由临时差遣转化为正式机构。这已为许多学者所注意。但历史上如此多的相似与反复，主要原因并非一些学者所认为的那样，是君主个人的集权欲望，而是在相同的社会生产关系和中央集权条件下，各个时期所出现的相似的社会问题和社会要求。值得指出的是，以北宋为分界线，汉唐的刺史、采访处置使开始均为监察官性质，然后由监察转为行政；在成为行政机构后，仍保留着监察职能，从而最终导致失控。而宋以后的制置、转运使，行省丞相、平章，以及巡抚，主要职责却不在监察；在成为地方行政长官的同时，监察机关也出现了：宋有提刑司，元有肃政廉访司，明有巡按御史。特别需要提出的是，无论是制置、转运使，还是巡抚，均没有完全意义上的军事指挥权和财政控制权，这两大权力总是由中央牢牢控制。由于上述原因，它们都不易发展到与中央分庭抗礼的地步。这既说明中央对地方的控制更为严密，也说明我国古代省级制度的趋于成熟。
第一段注释 [1] 郑晓《今言》卷二之一一。 [2] 《明史》卷七三《职官志二·都察院》。 [3] 清敕修《历代职官表》卷五0《总督巡抚》。 [4] 孙承泽《天府广记》卷二三《都察院》。 [5] 《明会要》卷三四《职官六》巡抚。
第二段注释 [1] 《明宣宗实录》卷七0，宣德五年九月丙午。 [2] 《明史》卷一五三《周忱传》。 [3] 《明英宗实录》卷一九七，景泰元年十月庚辰。 [4] 孙承泽《天府广记》卷二三《都察院》。 [5] 《明英宗实录》卷五。宣德十年五月壬申。 [6] 《明英宗实录》卷一，宣德十年正月辛丑。 [7] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。 [8] 《明英宗实录》卷七五，正统六年正月壬子。 [9] 李贤《天顺日录》。 [10] 沈德符《万历野获编》卷二二《督抚·巡抚之始》。 [11] 《明宣宗实录》卷八九，宣德七年四月壬子。 [12] 《明史》卷一五八《耿九畴传》。 [13] 赵翼《廿二史札记》卷三六《明末巡抚多由边道擢用》。 [14] 张璁《论馆选巡抚兵备守令》，载《明经世文编》卷一七七。 [15] 《明英宗实录》卷一八七，景泰元年正月辛未。 [16] 《明英宗实录》卷九，宣德十年九月壬辰。 [17] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。 [18] 《明宪宗实录》卷二七四，成化二十二年正月戊申。 [19] 何乔新《新建巡抚院记》，载《明经世文编》卷六七。 [20] 王鏊《震泽长语》。 [21] 陆深《玉堂漫笔摘抄》。 [22] 《明宪宗实录》卷二七五，成化二十二年二月甲辰。 [23] 《明孝宗实录》卷八，成化二十三年二月癸酉。 [24] 何乔新《新建巡抚院记》，《明经世文编》卷六七。 [25] 原杰《处置流民疏》，《明经世文编》卷九三。 [26] 原杰《开设荆襄职官疏》，《明经世文编》卷九三。 [27] 《明宪宗实录》卷一九0，成化十五年五月甲子。 [28] 《明史》卷七三《职官志三·都察院》。
第三段注释 [1] 《明英宗实录》卷一三九，正统十一年三月丙戌。 [2] 《明英宗实录》卷二五五，景泰六年闰六月丁卯。 [3] 何孟春《陈万言以俾修省疏》，《明经世文编》卷一二七。 [4] 《明世宗实录》卷八三，嘉靖六年十二月乙丑。 [5] 张璁《论馆选巡抚兵备守令》，《明经世文编》卷一七七。 [6] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。 [7] 《明宣宗实录》卷九四，宣德七年八月庚子。 [8] 《明孝宗实录》卷一0，弘治元年闰正月己巳；卷二一，弘治元年十二月丁巳。 [9] 《明史》卷一五九《李侃传》。 [10] 《明太宗实录》卷五六，永乐四年七月辛卯。 [11] 《明英宗实录》卷三，宣德十年三月辛巳。 [12] 《明英宗实录》卷二00，景泰二年正月丙午。 [13] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。 [14] 《明会典》卷一二八，《兵部，督抚兵备》。 [15] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。 [16] 参见《明代的镇守中官制度》。 [17] 《明武宗实录》卷一七五，正德十四年六月癸亥。 [18] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。 [19] 《嘉靖新例》卷一《吏例》。 [20] 《明史》卷七一《选举志三》。 [21] 《明神宗实录》卷一四七，万历十二年三月己亥。 [22] 胡世宁《守令定例疏》，《明经世文编》卷一三六。 [23] 王鏊《守溪笔记》。 [24] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。 [25] 《明宪宗实录》卷二二七，成化十八年五月庚寅。 [26] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。
第四段注释 [1] 《明英宗实录》卷一七七，正统十四年四月庚申。 [2] 王世贞《重建（郧阳）提督军务行台记》，《明经世文编》卷三三四。 [3] 谈迁《国榷》卷二三。 [4] 《明英宗实录》卷四0，正统三年三月乙巳。 [5] 《明英宗实录》卷一0八，正统八年九月戊寅。 |
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