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□宋瑞
村民自治是当前我国农村的治理模式，其根本在于把村级事务的决策权和处置权交给村民。作为一种基层民主制度和群众性自治方式，村民自治是在适应农村经济体制变革的过程中逐渐形成的，其基本内容包括：以直接、平等、差额、无记名投票方式推举村干部的民主选举；以村民会议、村民代表大会为主导形式的民主决策；以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理；以村务公开、财务公开、群众评议为主要形式的民主监督。 在那些以经营旅游为主要社会经济活动的农村，村民自治的内容必然会渗透到旅游管理之中，而旅游管理也与村民自治高度融合。在这方面，安徽省黟县西递乡西递村最为典型。它既是新时期农村发展的一个缩影，也是社区旅游管理的一个代表。 西递村位于黟县城东南麓，因“街道的风格、古建筑和装饰物，以及供水系统完备的民居都是非常独特的文化遗存”而与宏村一起于2000年被联合国教科文组织列入世界遗产名录。至今已成为国内外知名的旅游景点。在笔者实地调查时，据当地有关人士介绍，西递村的旅游发展最早可追溯到1982年，当时的村民受一位清华大学老师的建议在村口摆上“西递旅游接待点”牌子，村中老人义务做讲解，免费参观；1985年“西递旅游景点管理处”正式成立，开始向游客收取门票；1986年利用村石灰厂的收入修复古建，修建道路；1993年9月，成立“西递旅游服务公司”，通过村办公司的形式自主经营，并延续至今。在此期间，村委会和村民抵制了来自各方面的压力，多次拒绝了黟县旅游局想把旅游开发权收上去的要求，县政府试图将西递旅游经营权承包给外地客商的想法也未能实现。 从村民自治的角度来看，西递村的旅游管理与民主选举、民主管理、民主监督、民主决策等四个民主均紧密相连：（1）在民主选举方面，村民选举出的村委会代表全体村民对村落的公共资源进行管理，并统一协调各家开放其私有的古宅民居，集体组织旅游接待活动。（2）在民主管理方面，村委会出面成立旅游公司，负责对全村旅游资源进行企业化经营；村委会与旅游公司基本上属于“一套人马，两块牌子”；在实际管理中，将一般的企业管理制度与村规民约等村民自治手段相结合。（3）在民主决策方面，由村民代表大会商议、讨论、决定旅游发展中的重大事宜，尤其是确定分配方案（包括分配原则、参与分配者的资格核定、奖惩条例及具体奖惩结果等）。（4）在民主监督方面，实行村务公开，将群众关心的财务账目、收益分配等公之于众，同时村委会定期向村民代表大会报告工作，村委会干部定期述职，接受村民评议。 具体来说，西递村村民自治与旅游管理的高度融合体现在以下几个方面。 第一，村民按期选举村委会，由村委会代表村民利益，行使其所有者的各项权利。作为古村落，除了古建筑（古民居、古院落、古街道、祠堂、牌坊、戏台、桥梁、水系等）外，西递村的旅游价值还体现在古村落的古朴环境、村民的恬淡生活状态、与古村落环境相适应的旅游活动编排等。村委会一方面代表全体村民行使对祠堂、牌坊、戏台、桥梁、水系、道路等集体资产的所有权，另一方面协调村民行使对各自私有古民居的所有权时所涉及到的诸多事宜。和许多农村一样，西递村村委会与村党支部的成员在某种程度上彼此交叉（如村委会主任长期兼任村党支部副书记）。 第二，村委会出面成立旅游公司，对全村旅游实行企业化经营。自1993年成立旅游公司以来，村委会通过公司对全村的旅游经营加以管理，村委会、村支部、旅游公司之间在领导人构成方面高度交叉（如由村支书担任旅游公司总经理），在管辖事务和权力分配方面相互交错（旅游公司将一定比例的旅游收入交于村委会，由其投入到全村的公共事业和福利之中，并分配给各家各户）。从管理的角度而言，村级事务管理（包括本村内部事务和上级政府交办的行政事务）、景区管理、企业管理三种不同的管理方式相互交织；旅游开发经营的资金、人员、决策、管理等均主要来自于村民群体内部；一般的企业管理制度、景区管理制度与村规民约等村民自治手段相互结合（例如除《西递景区管理制度》和相关保护条例外，《西递村村规民约》也规定，要保护好西递古民居建筑群及环境，对破坏行为根据情况将停发、减发本年度的资源保护费和门前“三包”费，并处以不同金额的罚款）。 第三，旅游收益分配由村民大会审议通过。我国《村民委员会组织法》规定：“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定……村民会议的决定，由l8周岁以上的村民过半数通过，或由户的代表的过半数通过”。在西递村的旅游发展中，凡涉及村民切身利益的事项，均由村民会议讨论决定，其中最核心的是收益分配问题（包括分配原则、参与分配者的身份核定、奖惩条例及具体奖惩结果等）。根据村民大会的决议，西递村的旅游收益分配为：每年公司门票收入，除上缴税收、文物保护基金（约占门票收入的20%，其中40%由旅游公司用于西递村遗产保护与维修，其余60%由县政府统筹安排用于全县旅游文物景点的管理与修缮等）之外，公司与西递村按照1:1的比例分配。在西递村的利润收成中，20%留作村集体公益事业基金，其余80%在村民之间分配。村民之间的收入分配由两部分组成：按人口分配（以“门前三包环境保护费”的名义发放）和按房屋建筑面积分配（以“年终资源保护费”的名义发放，分一到五等），二者的比例为4.5：5.5。笔者在调查中查阅了西递村村民代表大会记录，其中详细记载了召集时间、参与者、主持人及讨论事宜，涉及确定年终分配方案（如总分配额占门票收入比例、扣分情况等）、审核居民享受“人口分配”待遇及改变房屋用途等方面的申请、讨论并通过村中道路维修、引水工程、自来水系统改造等事项。 第四，民主监督是村民自治的关键一环，而村务公开和民主评议村干部是实行民主监督的主要内容。除了公布财务管理制度、财务审计制度外，西递村也通过民主评议干部等形式来督促村民委员会及其成员的工作。当然，从全国范围来看，民主监督都是当前农村治理结构中最薄弱的一个环节。在这方面，西递村也多少存在“软监督”的情况。 村民自治型的旅游发展，令西递村村民受益良多。除“人口分配”和“房屋分配”等形式的直接受益外，也间接地从旅游发展中获益：旅游公司相继投入数百万元，为村民安装自来水，购买液化灶，兴建教学楼，开办福利院，开通有线电视和程控电话，改善村民的生活环境；2001年开始为全村劳动力购买意外险保险，18岁以上村民如外出打工发生事故，3000元以内可以允许报销；2003年开始为全村垫付电视费；2004年开始为全村建筑物购买财产保险；2005年开始为全村60周岁以上老人发放养老金（60周岁以上老人每月可得80元的养老补贴）。以2006年为例，上述四项支出共计32.385万元。 当然，和其他许多农村一样，西递村的民主建设和旅游发展中，也存在一些问题：“精英治理”的色彩依然比较浓厚，旅游发展更多地依赖村干部、乡村能人的个人能力，“人治”成分过多，有碍于现代企业制度的彻底推行；在“熟人社会”中，管理者往往更有可能采取人情管理的方式，在旅游公司内安排就业、收益分配、参与分配者身份核定等方面，难免受到各种“关系”的影响；在一个相对封闭的小社会，权力的聚集使得监督容易流于形式，群众即使对干部心存不满，也缺乏有效渠道来表达；随着旅游的发展，村民内部的分化和疏离有日趋加剧之势等。 （作者单位：中国社会科学院旅游研究中心） |
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