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[案情简介] 2006年4月，甲市太阳能热水器厂（以下称甲厂）与乙市焊材有限公司（以下称乙公司）签订购销合同。约定：1、甲厂向乙公司购买不锈钢焊接管材（以下称管材）1200支；2、乙公司送货到甲厂，货到付款；3、乙公司在未收到购货款前保留管材所有权。4月23日，乙公司将1200支管材送至甲厂。卸货后，甲厂表示暂时无力付款，乙公司当即将货物重新装车拟运回，甲厂不允并以管材质量不合格为由向工商部门（以下称L局）投诉。L局以乙公司涉嫌销售不合格产品为由立案，对该批管材先行登记保存并抽样取证。经检测，质量合格，L局于2006年5月8日解除先行登记保存。 同年5月中旬，乙公司以L局未在《行政处罚法》规定的7日期限内对标的物进行处理为由，提起行政诉讼要求确认L局先行登记保存措施违法并提出行政赔偿要求。法院依法受理，后乙公司申请撤诉法院裁定准许。 [争议焦点] 一、先行登记保存措施的行为性质及是否可诉？ 二、L局的先行登记保存措施是否合理？ 三、L局的先行登记保存措施有无超出法定期限？ [案件评析] 笔者认为： 一、先行登记保存措施是可以提起行政诉讼的具体行政行为。先行登记保存最早见诸于《行政处罚法》。该法第三十七条第二款规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”因该措施是行政机关在查办案件过程针对特定当事人的特定标的物所采取，因而就其性质来说属于行政行为。在行政法理论上，行政行为按其对象是否特定，分为具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为是行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的单方行政职权行为。抽象行政行为是行政主体针对不特定的管理对象制定的普遍适用的行为规范的行为。先行登记保存由于总是在行政过程中针对特定的相对人所采取，对特定相对人的权利义务产生了实质影响，因而就其性质来说属于具体行政行为。 相对人能否对先行登记保存措施提起诉讼呢？答案是肯定的。凡具体行政行为，只要当事人不服，除法律明确规定不可诉（如行政机关对其工作人员的行政处分行为）之外，均可在法定期限内提起诉讼。由于《行政诉讼法》并未将先行登记保存措施排除在行政诉讼受案范围之外，因此相对人理所当然有权提起行政诉讼。 二、L局的先行登记保存措施缺乏合理性。 就行政行为而言，合法性和合理性是其重要的判断标准。合法性要求行政行为应当符合各种相关法律法规；合理性要求行政行为必须符合法律目的、具有合理的动机、考虑相关因素、符合公正原则。本案中，尽管原告是以先行登记保存超期为由起诉，但这只是其提起行政诉讼的表面原因。隐含在其表面原因背后的真正原因是：原告认为L局的具体行政行为有地方保护主义之嫌，客观上阻碍了原告所享有的物权处分权能，存在行政行为不合理的情形。从合法性角度看，该先行登记保存措施似并无不当，履行了审批手续，出具了法律文书，符合法律规定。但采取该措施的背后动机是否正当值得怀疑。本案属于企业之间的合同纠纷，法律已明确规定了此类纠纷的解决途径。工商部门负有流通领域商品质量监管职责，接受举报后进行调查并无不当，但查清事实并不困难，如果在已知该纠纷的起因系甲厂缺乏诚信，案件性质属合同纠纷且并无涉嫌产品质量违法的证据，L局即应认识到这一纠纷依法应通过民事诉讼途径解决，而非行政违法案件，采取先行登记保存措施加以介入似有不妥。即使一时无法查明货物质量是否合格，也应尽量避免采取对相对人物权有影响的刚性措施以防止激化矛盾，可选择采取其他方法解决问题。如告知投诉方向法院申请财产保全并提起民事诉讼以解决纠纷。即便因案情特殊必须采取先行登记保存措施的，也应注重效率，一俟查明情况即迅速结案，不应拖延 三、L局的先行登记保存措施有无超出法定期限。《行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关实施先行登记保存应当在7日内作出处理。原《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（以下称“《暂行规定》”第二十六条规定了四种处理方式：没收，移送，依法查封、扣押，解除登记保存。本案中，L局解除了登记保存措施，该解除行为在实体上无疑是正确的，但问题是程序上是否超期。L局采取先行登记保存的时间是2006年4月30日，解除登记保存的时间是2006年5月8日。似乎超出了七天的法定期间。但根据《暂行规定》第六十二条规定：期间以时、日、月计算，期间不包括在途时间，期间届满的最后一日为法定节、假日的，以节、假日后的第一日为期间届满的日期。先行登记保存作为《暂行规定》调整的行政行为，在期间计算上应当遵循第六十二条的规定。本案中，L局在“五一”长假结束后的第一个工作日即解除了先行登记保存，应当说是符合现行法律规定的。法学界中有部分学者持下列观点：行政法是控权法，目的是防止行政权力侵害社会公众的合法利益，行政主体实施行政行为应遵循合理性原则，行政行为的强度应予以适当控制，不得显失公正。先行登记保存和行政强制措施不仅是行政机关查处违法行为以保护社会公共利益的手段，同时也会使当事人的权利受到一定的限制，无论是从保护社会公共利益的角度还是保护相对人合法权益的角度均不应允许所谓的顺延现象。从这一角度审视本案，L局在当事人并未实施违法行为的情况下，仍以顺延为由将解除登记保存时间延至节假日后的第一天，是不符合行政法原理的。这一观点不无道理，但在《行政强制法》尚未出台，原《暂行规定》未作修订时，先行登记保存和行政强制措施期间届满的最后一日为法定节、假日的，以节、假日后的第一日为期间届满的日期并不违反现行成文法。 |
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