民政业务涉及社会稳定发展的方方面面，随着社会的发展和政府职能的转变，越来越处于政府工作的核心地位。然而，当民政部门涉足监督管理，行政执法等领域时往往难以体现出行政机关应有的权威性。民政执法行为得不到相对人充分的尊重，执法人员常常找不到有效的执法手段来应对各种违法行为，甚至有些民政工作人员不愿执法，不敢执法，民政执法的效果不理想。本文较为全面、深刻地分析了造成民政执法权威性弱化的各种原因，并提出了相应的对策，对强化民政执法权威，树立民政良好形象有一定的参考价值。
执法权威是指行政机关在执行国家法律、法规等规范性文件时所表现出来的一种权力和威望，或者说是执法行为、程序、后果所产生的能使执法对象自愿服从并自觉履行相对义务的力量。民政行政执法的过程，也就是执法权威体现的过程，要实现执法权威就是让执法相对人从心理上认可和行动上服从，这种认可和服从的直接体现就是执法相对人对执法活动给予的积极支持和密切配合。然而，由于执法环境以及人员自身等一些因素的影响，在现实的执法活动中民政执法并没有体现出应有的权威性。究其原因，主要有以下五个方面：
一是思想认识错位。长期以来，民政在外界看来是专事赈灾扶贫、弱势群体保障等善事的社会福利部门，大多行使的是行政给付权，其职能主体淡化了人们对其行政执法的认同，甚至有一部分从事民政工作的同志也认为民政非执法部门，不用执法，也无从执法，在实际工作中往往侧重于行政审批和提供服务，对监督管理、行政处罚等具体执法活动重视不够。此外，有些同志对开展民政执法工作存在畏难情绪，担心处罚不当会惹麻烦；有的同志有老好人思想，怕得罪人而不愿严格执法；有的同志对民政法律法规及相关执法程序不熟悉、不精通，实际执法过程中往往出现执法依据适用不当和程序违法等问题。思想认识的错位导致民政执法丧失力度和准度，执法的效果和权威性自然大打折扣。
二是民政执法力量不足。执法队伍是落实日常管理的力量保证，民政系统执法力量严重不足是造成民政执法权威缺失的一个重要原因。民政行政执法所依据的法律法规及规章多达八十几部，还有大量的规范性文件，民政部门面临殡葬、婚姻、民间组织管理、基层政权等繁重的执法任务。然而，民政执法力量却严重不足。以福建为例，全省民政系统在编人员不足2000人，大部分市、县、区没有专门的执法机构，民政队伍中取得执法资格证的人员仅700余人，平均到每个县区，人手严重不足。民政系统的许多机关职能处（科）室大多集多项行政管理职能于一身，尤其是各县（区）民政局，每个业务科室普遍承担3至5项工作职能，人员编制长期不足，疲于应付。行政执法工作量大且程序性强，时限要求高，像行政处罚、行政许可的许多工作环节，不仅有严格的程序规定，而且要有两名持有效执法证件的相关工作人员同时到场执法，显然，以目前的执法队伍状况很难满足工作需要，与之相应的便是执法行为的简单化和执法程序的不规范。2002年某县民政局在一起殡葬执法中，因为执法人员未出示执法证件等违反法定程序的原因，被法院判定行为违法，赔偿相对人损失。如此随意的执法不仅无法体现执法行为的严肃性，也难以让相对人真正信服和尊重。
三是执法主体不适格。行政执法人员是受国家和人民委托管理社会公共事务的人员，执法人员要经过一系列考试、选拔等法定程序才能代表人民行使执法权力。民政系统中的婚姻登记员、殡葬执法人员、民间组织管理执法人员等都需要经过严格的授权方能上岗执法，但由于人员经费的匮乏，民政系统内存在着许多执法主体不适格的现象。如婚姻登记，自2003年实行由民政部门集中登记以来，人员编制始终未得到落实，大都采取借用或者聘用的方式解决。据统计，福建市、县、区婚姻登记、殡葬、民间组织监督执法人员共计853人，借用和临时聘用人员就有203人，占24%。福州市、县、区婚姻登记执法人员24人，借用和聘用人员就达15人，占62%。执法主体都无法满足要求，更不用说执法的效果。要高质量地完成行政执法任务，不仅要求行政执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素养。但事实上，我国目前的执法队伍中有不少人没有执法资格证便上岗执法，甚至有些单位还安排一些临时人员在执法岗位上。这不仅无法严格、到位地执行法律规范，切实维护好广大人民群众的利益，而且会给民政部门的形象和执法权威性造成不好的影响。
四是执法依据刚性不足。民政法律的层级比较低，大都是规章和行政法规，约束力明显不足。而且由于立法缺乏可行性研究，有的法律法规和规章制定后，在现实生活中难以适用；有些出台的法律法规和规章之间缺乏衔接，对具体问题之间的矛盾缺乏协调，造成执法人员无所适从；有的法律法规过于原则，制定的实施细则出台滞后，实践中缺乏可操作性。“无法可依，有法难依”的现象在民政部门中尤其明显。民政涉及的法律法规虽然多，但不少法律法规颁布的时间较早，像社团登记管理条例颁布快2 0年了，随着形势的发展存在不少不相适应的地方，依此类法律法规执法的结果要么是无从执法，要么是执法的效果与客观规律相违背。再如殡葬管理的相关规定，由于执法依据的刚性不足，程序不明确，联合执法难以协调有关部门，导致殡葬相关行为的治理难以达到令人满意的效果，同时群众的反应十分强烈，对民政部门的执法行为无法认同，更不用说执法权威性的体现。
五是执法手段弱化。执法手段决定执法效果。许多部门可以直接罚款甚至扣物扣人，有了这些强制手段，不仅执法效率大大提高，同时也给执法相对人以威慑进而树立执法权威。反观民政部门，虽然可依据的法律法规和规章很多，但可操作性不强，强调必须怎样做、应当怎么办的很多，而对违反了这些规定应当怎样处理却规定得太少。民政执法手段单一，对违法行为缺乏具体可行的处罚措施以及处罚标准和程序，执法难度大，难以获得理想效果。现行的民政法规有的本来规定民政部门是执法主体，但在具体实施执法职能时又规定须会同其他行政部门共同执行，其他部门的配合往往流于形式，导致民政执法主体有名无实，民政部门只能被动协调，使民政执法力不从心。加之民政行政执法人员外在形象上没有任何标志，在具体执法过程中，主要是靠口头说明，出示执法证件表明身份，难以产生一定的威慑力，执法行为得不到切实的保障，执法权威无法有效树立。
如何强化民政行政执法的权威性？我们认为应当从以下几个方面来把握：
一是完善政策法规体系，提高立法质量。要高度重视民政立法工作，将权责统一观念切实融入到立法工作中去，做到有权必有责。民政部门在起草修订相关法律法规时，要注重立法的时效性，努力缩短立法周期，提高立法质量和效率。民政立法的政策性强，社会影响面大，立法过程要顺应时代的潮流，随着经济社会的发展和民政业务内容的变化及时作出调整，特别要注重与民政方面的政策相衔接，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。同时应明确规定民政机关的执法主体地位和独立处罚权，赋予民政部门执法权威，避免过分强调联合执法带来的相互推诿、职责不清、难以协调等弊端。努力增强民政法律法规的可操作性，对违法违规行为应作出更加具体明确的处罚规则，以树立和维护民政执法机关的权威性。
二是提高执法人员的法律素质。民政执法人员的素质高低，不仅影响到行政执法的效果，而且直接关系到民政系统的形象和执法威信。要不断加大普法宣传和法制教育培训的力度，通过开展公务员学法用法、法律知识考试等活动，深入开展宪法和国家基本法律的宣传教育，不断增强民政执法人员的法制意识；定期举办民政法律讲座和执法实务培训，组织民政执法人员系统地学习民政各项专业法律法规，熟悉掌握执法办案程序，提高执法办事能力和执法水平。同时，要教育民政执法人员应当遵循公平公正原则，平等对待工作对象，坚持学以致用，提高依法行政能力，自觉运用法律武器，维护和保障人民群众的合法权益。
三是加强执法队伍建设。民政执法是国家行为，代表国家行使法律赋予的行政职权，要建立一支高素质的执法队伍，民政部应当积极协同相关部门认真制定政策，解决好民政部门执法人员的编制问题，各级人民政府也应当从机构设置、人员编制、执法经费等方面予以保障。另外还可以考虑给民政执法人员定制统一的服装和执法标识，配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范良好的执法形象，增强民政执法的权威性、严肃性和易识别性。
四是强化监督管理。要建立健全内部管理和执法监督制度，统一规范民政行政执法行为。切实把行政执法责任制考核和行政执法检查纳入经常化、制度化轨道，逐步完善上下衔接、内外结合的行政执法考核机制和监督体系。在接受同级政府法制部门的业务监督、纪检监察部门的专门监督、人大的法律监督、政协的民主监督以及群众和舆论的社会监督的同时，进一步落实民政系统内部的层级监督，建立自上而下的民政系统行政执法责任制考核制度和执法质量检查考评机制。上级民政部门要经常对下级民政部门的行政执法工作进行不定期检查，发现问题及时督促整改，每年年底结合业务工作目标考评，集中组织开展行政执法责任制考核。利用全方位的监督管理制度，促进民政执法活动更加规范，保障民政执法效果更加理想。
民政工作直接面对广大人民群众，在保障困难群众、特殊群体的基本生活权益，促进基层民主建设，以及发展社会事业，促进社会公平，维护社会安定团结等方面具有重要的作用，随着社会的发展和政府职能的进一步转变，民政工作越来越处于政府工作的核心地位，加强民政行政执法的权威性是保障民政系统依法行政的基本要求，也是做好各项民政工作的根本保证。(作者：林跃强 金铭）
