对人防资产国防属性的再认识

对人防资产国防属性的再认识

人防资产是否属于国防资产范畴？对这个问题的再认识，是随着改革的深入，人防工程设施投资主体日益多元化而引起的。因为长期以来，人防工程设施一直被定性为国防战备工程，产权所有只能姓“国”而不能姓其他的，成了无人敢问津的“禁区”之一，这样就极大地限制了非国有的各种投资主体的投资积极性。试想，由私人出资，去修建属于国家所有的国防战备工程，除非是到了国家进行全民总动员的战争状态，否则，不仅投资者无积极性，而且于法于理也说不过去。“解铃还须系铃人”，要解决好非国有的投资者可不可以办理产权所有这个政策“瓶颈”，最基本的问题，还在于我们对人防资产是否属于国防资产范畴，是全部属于、还是部分属于？来一番与时俱进的重新认识。     一、人防资产具有多重属性，国防属性只是其中的一种     以中共中央[2001]9号文件的表述，人民防空不仅是“国防的重要组成部分”，而且“是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业”。可见，国防资产属性只是这四种属性其中的一种，而其他三种都是经济、社会和民用方面的，与国防资产属性是“3：1”的关系。按照我国现行法规、政策，依另外三种属性的性质，人防资产并非只能国有，而应是与其他产业一样的多种经济成分并存的所有制形式，谁投资就应当归谁所有，办理非国有产权是没有障碍的。这是从静态的角度来分析。如果着眼于动态，按照辩证唯物主义关于事物矛盾的主要方面是变化的、可相互转化的原理，我们就更不应视人防资产仅为“国防”一种属性。因为人防工程设施、特别是普通的人员隐蔽工程，其国防属性只有到了战时才能充分转化出来，而平时则主要表现为为经济建设和人民群众生活服务的民用属性，这和一艘民船平时运输普通货物，战时被国家征用运输武器弹药而成为国防装备是没有区别的。从这个意义上讲，民船同人防工程设施（主要指普通人员隐蔽工程）一样，都是“国防的重要组成部分”，为什么轮船的国防属性可以在平时表现为隐性，而人防工程设施就一定要表现为显性呢？     二、物质无限可分，不是所有人防工程设施都是国防资产     《中华人民共和国国防法》第六章第三十七条对何为国防资产是这样规定的：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有”。通常认为，这条规定是目前对国防资产定义的最权威的表述。从这条规定可以看出，判断国防资产的标准主要是两条：一是看是否为国家投资；二是看是否用于国防目的。按照这两条标准来衡量、鉴别现有的人防工程设施的国防资产属性，就不难看出，一些国家投资建设的专用人防工程，如人防指挥所、战备物资隐蔽储备场所等，属国防资产无疑，而普通的公用人员隐蔽设施，特别是非国有投资者投资建设的，如单建式平战结合工程、防空地下室等等，就难以认定为国防资产。再从《中华人民共和国人民防空法》等其他法律法规的表述来看，也都没有不加区分地将人防资产明确定性为国防资产。由此我们可以得出这样的结论，那种将所有的人防资产都简单认定为国防资产的思维定势，只是一种主观意断，至多也就是一些行政性文件的表述，并不符合法律法规的规定。     三、从现代战争的实际需要来看，也不宜将所有的人防工程都认定为国防战备设施     回顾我国的人防工作历史，可以看出，将所有的人防工程设施都不加区别的认定为国防战备设施的说法和作法，从一定意义上讲，是来源于我们全民皆兵的人民战争思想，这有其增强我国的国防实力，对敌进行有效威慑的十分积极的一面，但同时也使我国的“人防”与国际通行的民防“保护平民、隔绝战火”的职能定位有一定的区别。而从近期发生的几场局部战争，特别是今年的伊拉克战争的一些特点来看，现代高技术局部战争既是枪炮战、导弹战、电子战、信息战，同时也是法律战和宣传舆论战。战争中各方的战争法意识比较以前都有很大增强，其对作战方法、作战手段的控制进一步严格，特别是围绕战争中无辜者——平民的伤害和保护问题，交战双方乃至世界舆论往往展开异常激烈的新闻舆论和法律对攻。这种形势启示我们，在未来我们所面临的局部战争中，既需要发扬优良传统，用全民皆兵的独特优势陷敌于人民战争的汪洋大海，同时也需要依据《海牙公约》、《日内瓦公约》等国际公认战争法规，以法律和新闻媒介为武器，与入侵者进行充分、有力的说理、说法斗争，做好战争中的平民保护工作。这就要求我们要对过去所习惯的“人防==国防”的职能定位做适当调整，在保持中国特色的同时，尽量向国际公认民防职能靠拢。按照这样的指导思想，在工程建设和资产管理上，就应该使普通的人员隐蔽人防工程设施尽量“民防化”，而不是越“国防”越好。在这方面，伊拉克的经验教训值得我们吸取和借鉴。例如，1991年海湾战争中，首都巴格达一处叫作阿米里亚的民用防空设施受到美国两枚精确制导炸弹的攻击，爆炸产生的高达482摄氏度的高温造成400余名平民死亡，而且其中大部分是妇女儿童。战后，伊政府明确指出此处防空设施为民防而非军事设施，并将其改建为纪念地，竖起纪念碑，既是为悼念遇难同胞，更是揭露美国战争罪行，争取国际舆论的同情和支持。结果在今年的伊拉克战争中，尽管美英联军的轰炸强度远大于13年前的海湾战争，但却没有再发生类似事件。由此可见，创造条件，充分运用国际通行战争法规和民防手段来保护战争中的平民，是会取得效果的，特别是对于我国这样专司防御的国家来说，更是如此。     通过以上的分析，我们可以看出，对人防资产的国防属性进行实事求是的再认识，确实具有明确产权，搞活人防建设市场；促进民防改革，加速同国际民防接轨等项重要的意义。因此，笔者建议：应研究制定政策法规，对现有的人防资产重新予以界定，并给予不同称谓。对符合国防资产标准的，纳入国防资产范围管理，称国防工程设施，或继续称人防工程；对不符合国防资产标准的，可称民防工程，同时制定相应管理规定。实行这样的区分以后，也许有同志会说，人防等同于国防是多年来我国人防行业的一张王牌，许多优惠政策均源出于此，现在我们主动放弃（其实不是放弃，而是更加准确的认识），从一个方面来看，确实为明晰产权关系扫清了障碍；但另一方面也使许多人防优惠政策成了无源之水、无本之木，岂不得不偿失！这就引发出一个“改姓”会不会影响“优惠”的问题。对此，我们也需要认真作一番实事求是的分析。却不说以往的优惠政策真正落实了多少？单就优惠政策本身来看，其针对性也很明显，如免土地出让金和房产税等项政策，能享受的对象其实只包括国家投资建设、人防部门直接管理的工程设施，其实也就是指符合国防资产标准的人防工程设施，非国有投资者本就不在此列，这从政策规定的条文中可明显看出来。这说明非国有投资者原本就没有“国防”这棵“大树”可以依靠，要想获得优惠政策必须另辟蹊径。而事实上这个“蹊径”也是存在的。例如，按照物权法理，一些建在地中而与地面没有多少联系的地下建筑，收取投资者的地面土地出让金是没有道理的，应该按照被实际使用土地的“水平空间形态”来收取，这也就是我们通常所说的由“土地使用权”向“空间使用权”过渡的概念。目前南方一些省市，如福建省已在尝试建立地下空间出让权的政策（地下的价格肯定要比地面优惠得多）。应该说，这种建立在坚实法理基础上的“优惠政策”才更具有生命力。再者，我们还要认识到，对人防建设实行优惠政策最权威的支撑点是军委江泽民主席提词的“平战结合、为民造福”的国策。这项大政策的深刻道理就在于，用发动全民建人防，实行平战结合、滚动式发展的办法，来解决这一本应由国家财政拨款建设的行业在现实中存在的因财力不足而无法满足需要的矛盾。很明显，源出于此的优惠政策就是对投资者的一种奖励和补偿，这与投资者建的资产是否为国防资产并没有多少关系。即便是“民防工程”，平时也要维护管理，战时也要迅速转换、有效使用。在国家对“人防工程”少量投资，对“民防工程”基本不投资，而大力鼓励“平战结合”的情况下，对“民防工程”实行减免部分税收，然后由人防主管部门收取比税收少得多、且主要用于工程日常维护和战时转换的管理费的政策，无论从哪方面讲，都是说得过去的。还有，人防主管部门作为人防资产的管理者，对自己所管辖的各类人防、民防资产实事求是地做出符合客观实际的认识和分类，这本身也是一种加强管理，克服狭隘部门意识、摒弃部门利益，依法行政、还利于民的行为。从一定意义上说，这将有助于消除过去因我们打国防旗号过多，而引起的政府其他相关部门的反感和对立情绪，其结果只会更好地促进各项优惠政策的制定和落实。     总之，对人防资产国防属性的再认识，是一件利多弊少、有利于人防事业发展的好事，必将对我国的人防建设、特别是工程设施的建设和开发利用产生巨大的推动作用。（作者：大连市人防办 王佐群、李连凤）