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借鉴国际经验，引入风险管理理念，是提升我国公共风险管理水平的现实要求。最近几年，我国税务系统在税收征管方面借鉴国外经验，树立风险管理理念，开展可贵探索，积累了不少有益的经验。国家税务总局也发布若干文件 ，对于开展税收风险管理作出了原则性部署，这是我国税收管理现代化的一个重要进展，值得高度肯定。但是应当看到，税收风险管理在西方发达国家也经历了一个不断探索和发展的过程，其内涵和外延也在不断地深化和扩展。笔者认为，借鉴国际经验，要求我们把握其最新发展趋势，树立全面的税收风险管理理念，这样可以更好地促进我国税收风险管理健康、全面地发展。 树立税收风险管理的整体理念 树立什么样的税收风险管理理念，首先是与税收风险管理的目标相联系的，“目标”决定“风险”的确立。起初，国外税务机关将“征收更多的税款”作为风险管理的目标，后来越来越多国家的税务机关不限于此，而将“提高税法遵从度”、“提高纳税人满意度”共同作为风险管理的目标，其核心是“增强纳税人对于税收制度的信心”。在这样的目标指向之下，对于税收风险的识别与认定就有了更宽的视角和更长远的考虑。因此，我们要树立税收风险管理的整体理念。具体表现为以下几个方面： 税收风险管理是一个战略层面的概念。要把它放在战略的高度、从全局的角度研究，并制定税收风险管理的战略规划。不要仅仅从技术角度和操作层面来认识它，不要仅仅把它看作一项管理工具。实际上，它更是一种思维方式。 税收风险管理必须考虑其所处的背景与环境。不论是什么层面的税收风险，其发生都有相应的背景和环境，不关注与分析这些背景与环境，就无法清楚地认识税收风险的特征，也无法寻求真正的解决办法。 税收风险管理要求以整个政府为主体进行应对。税务局代表政府收税，税收风险不仅是税务局的风险，而是整个政府作为主体所面临的风险。必须认识到，纳税人对于政府公信力的认知、对于公共服务水平与质量的认知，深刻地影响着税法遵从的态度与行为。因此，要实行政府综合治税，从技术层次上要实现各部门涉税信息共享，建立起协税护税的良性机制；从更高层次上要高度重视政府公信力的维护与培养，必须像爱护眼睛一样地爱护政府（包括税务机关）的公信力。 税收风险管理必须贯彻税收工作的全领域、全过程。不能单纯从狭义的税收征管角度来谈税收风险管理，而应当从整个税收工作的角度来讨论。税收风险的指向不仅包括税收征管的具体领域和环节，而且包括税收立法、执法和司法，纳税人权利保护，税务组织文化建设等。例如，税制的不合理也会构成重大的税收风险，这就必须从税制改革的角度加以重视与解决。 树立税收风险管理的科学理念 税收风险是一个客观存在的现象，税收风险管理活动是一项客观存在的运动过程。发达国家税务机关在把握税收风险及其管理活动客观规律的基础上，采取有针对性的措施，努力保证税收管理战略目标的实现。我国实施税收风险管理，就要进一步树立科学理念。具体要突出以下几点： 提高对纳税人行为规律认识的科学性。发达国家较早地从行为学、心理学的角度对纳税人的税法遵从行为进行长期观察和量化分析，对纳税人的遵从行为从不同角度提出理论解释，建立理论模型。我国也应当结合实际，科学把握影响纳税人行为的主要因素，掌握纳税人遵从行为的特征与规律，用以指导税收风险管理工作。 提高税收风险管理流程设计的科学性。欧盟经济委员会（EC）和经济合作与发展组织（OECD）总结发达国家税收风险管理的经验，设计包括风险识别、分析、排序、处理和评估等环节在内的一套管理流程，不同的国家根据本国实际充实相应的管理内容。我国实施税收风险管理，也需要根据我国实际，科学地设计适合我国的税收风险管理流程，丰富具体的管理内容。 提高税收风险识别分析方法的科学性。对税收风险管理流程中的每一个环节，包括风险的识别、分析和排序，EC和OECD国家都不同程度地开发出结合本国实际并且带有共同性的一套科学方法。这些方法涉及对外部信息来源的获取、内部信息资源的整合、税收风险特征库的建立、税收风险的概念化与指标化设置、税收风险重要性权重的设立及其与风险发生概率的结合等。我们急需针对我国经济发展阶段、税制环境和纳税人行为特征，探索、提炼出自己的税收风险识别分析方法体系。 提高税收风险管理绩效评价体系的科学性。对于任何管理组织来讲，绩效评价体系都是重要的指挥棒。EC成员国和OECD国家在税收管理绩效评价方面，也经历了一个由重视管理活动的“产出”（outputs）向重视管理活动“效果”（outcomes）的过程。前者关注诸如检查多少户企业、评估多少份申报表和调整多少个纳税调整项目等具体管理事项上；后者更多地从最终实际效果的角度出发评价税收风险管理活动，如税收流失率、纳税人满意度变化情况等。对于我国来讲，如何由税收计划管理向税收质量管理转变，也是十分重要而艰难的任务，提高税收风险管理绩效评价体系的科学性是一个关键环节。 树立税收风险管理的专业理念 税收风险包含两个基本要素：一是对于管理目标造成的危害，二是风险发生的概率。从发达国家税务机关的实践看，不论是对于危害程度的认定，还是对于风险概率的监测，以及后续相应风险处置措施的选择与实施，都需要分别不同类别、建立专门机构、培养专门化人才。其具体表现是： 对纳税人科学分类，实施专门化管理。OECD国家一般根据纳税人的不同类型，如非盈利组织、中小企业和大型企业等，在税务管理部门内部分别设置专门的组织，实施专业化管理。由于纳税人各具不同的组织特性和行为特征，税务机关需要有专门机构从事研究工作，实施有针对性的管理与服务。 对重点行业设立专门机构，强化专家指导。由于重点行业纳税人经营活动多样、组织形态复杂，经常是跨地区甚至跨国经营，税额又占很大的比重，EC和OECD国家一般针对重点行业纳税人都在税务内部设置专门管理机构、配备专门人才，并且聘请税务机关之外的熟悉重点行业的专家，成立重点行业专家小组，对相关涉税风险的识别、分析以及相关管理工作提出专业化指导意见。 对涉税风险进行甄别，主动预防、分类处置。EC国家甄别不同涉税环节的风险，对税务登记行为性风险、纳税申报表填报行为性风险、纳税申报真实性风险和税款缴纳及时性风险分别作出专门化处理，主动采取预防性措施，通过优化纳税服务来消除非主观故意的税收风险，通过实行纳税人可感知的风险遏制措施减少主观故意的税收风险发生的可能。美国、英国等发达国家还专门开展税收流失估算，通过选取样本、开展审计和获取有代表性的数据，科学地把握税收流失分布格局，了解不同的税收流失风险成因，建立税收风险特征库，用以指导风险处理措施的选择，包括风险转移、风险减轻和风险覆盖等。 对跨国税收风险日益关注，加强国际税收管理合作。随着经济全球化的发展，跨国企业在全球贸易和投资中所占比重不断提高，国际税源流动日益普遍。这既对国际税收权益竞争提出严峻挑战，也对跨国税收管理合作提出迫切要求。顺应这一趋势，国际税收界涌现了一些有影响的国际税收管理组织，如OECD的税收管理论坛（FTA）、欧盟经济委员会关税与税收委员会、泛美税收管理中心（CIAT）以及亚洲税收管理与研究组织年会（SGATA）等。针对国际税源管理，世界主要国家（包括我国）成立诸如反避税信息合作中心（JISTIC）这样的专门组织。随着外资不断进入我国市场和我国企业越来越多地“走出去”，我国实施税收风险管理也必须更加关注国际税收风险，进一步加强国际税收管理方面的合作与交流。 树立税收风险管理的信息化理念 人类步入信息化社会，经济生活信息化程度不断提高，既对税收管理工作提出空前的挑战，也为实施税收风险管理提供了丰富的信息资源和强大的信息手段。在这个背景下，关键是如何推进税收风险管理的信息化。从EC和OECD国家情况看，我们需要重视以下方面： 难点在于外部有效信息的获取和内部信息资源的整合。从国外的情况来看，发达国家税务机关获取外部有效信息，大都具有较好的法律保障。即便在这种情况下，美、英等国开展税收流失估算的结果均表明，所有缺少第三方信息的领域都是税收流失最为严重的风险高发地。因此，我国实施税收风险管理，从信息管税的角度讲，首先要通过立法，允许税务机关依法取得可能获取的第三方信息。同时，要尽快改变目前税务机关内部国税与地税机关之间、上下级税务机关之间、同级机关不同部门之间信息难以共享的局面。 关键在于建立一套基于税收风险管理规则的信息支持系统。EC国家的做法告诉我们，建立税收风险管理信息支持系统，关键不在于技术工具本身的应用，而在于是否明确税收风险识别分析的规则，以及是否善于将这样一套规则通过数据仓库或者数据集市的建立，融入信息支持系统之中。传统条件下税收专家脑子当中的知识只能在极小的范围内得以共享；而在信息化条件下，基于税收专家多年实践经验总结出来的知识而建立起来的信息规则，可以在极大的范围内通过标准化的方式，为众多的管理者提供专家式的指导。这一点，也是目前国内税收信息化建设过程中意识还不清晰、力度还不到位的薄弱环节。 基础是要加强数据标准制定和及时更新，以及数据质量的过程控制。随着经济社会生活的发展和信息化条件的改善，越来越多的信息可以转化为数据，但是为着税收管理目的而使用的数据必须是标准化的、统一口径的，必须是随着管理活动的发展而不断与时俱进、及时更新的，因此必须在整个管理活动过程中加强数据质量的过程控制。否则，内外部数据采集得再多，基于管理规则之上建立的信息支持系统建设得再好，也可能得不出有效的情报，甚至会误导决策。这一点，在哪个国家都是一样，必须始终高度重视。 最后需要说明的是，除了上述整体理念、科学理念、专业理念和信息化理念外，在我国实施税收风险管理的过程中，还要进一步树立依法治税的理念和以纳税人为本的理念，确保各级税务机关严格按照税法规定的权限和程序行使权力，尽职尽责，确保征纳双方在法律地位上真正平等，大力改进和优化纳税服务，提升税法和税务机关的公信力，从而构建和谐的、诚信的税收征纳关系，有效促进税法遵从。这两个理念对于我国税收管理具有极强的现实针对性，必须牢固树立。 作者：王道树 |
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