河北省农村宅基地管理工作曾走在全国前列，但由于种种原因，近十几年来，与全国许多地方一样，河北省大部分地方对宅基地管理基本处于无序、失控和无奈的状态。前不久，由河北省国土资源厅、省委农工部、省委党校和省社科院联合组成调研组，在农村调研宅基地问题。结论是惊人的：“批不了，管不住，退不出，流不动”。 □本报记者 许光辉 通讯员 孙志波 前不久，在河北省任丘市西环外的前长洋村，一些村民正在建设3栋多层住宅楼。据当地国土资源部门的工作人员介绍，这是村里十几户村民在没有办理任何审批手续的情况下，连片拆除原宅基地后，自筹资金联户建楼。 另一个场景与此形成鲜明对比：在遵化市马蹄峪村，当地由于种种原因批不了宅基地，村民又不敢顶风硬建，有七八户村民住房紧张，三代甚至四代人同住一宅。 这是记者最近随同由河北省国土资源厅、省委农工部、省委党校和省社科院联合组成的调研组，在农村调研宅基地问题时看到的真实一幕。 此情此景，让河北省社科院副研究员段小平深有感慨：“这真是‘撑死胆大的，饿死胆小的’”。此次调研后，专家组对河北省当前宅基地管理现状给出了结论：“批不了，管不住，退不出，流不动”。 虽然只有简单的12个字，却如当头一棒，让人警醒。 ■现状 基本处于无序、失控和无奈的状态 退回到十几年前，河北省的农村宅基地管理工作曾走在全国前列。 当时，河北省对宅基地管理形成了一套既简单又实用的制度，即“两图一表”（宅基地现状图、规划图和宅基地发放十年早知道一览表）和“三榜公布”（申请后张榜公布、村里通过后张榜公布、批准后张榜公布）、“三到场”（乡镇国土所在选址时到场、放线时到场、建成后验收到场）。 但是，随着用地形势的日趋紧张以及对宅基地审批权力的上收，客观地评价，近十几年来，与全国许多地方一样，河北省大部分地方对宅基地的管理基本处于无序、失控和无奈的状态。 批不了 记者调查发现，多年来，河北省绝大部分地方农村宅基地审批基本处于停滞状态，一些地方甚至近十几年来没有批过宅基地。记者在邢台市隆尧县马头村调查时了解到，在这个村520户人家中，每年约有20户~30户村民需要建房，但2003年至今没批过宅基地。目前，这个村户均宅基地不到1.5分，相当于“两户一宅”。 宅基地本是村民该免费享有的福利，为何会出现“批不了”的情况？专家指出了个中原因： 一是缺少用地指标。河北省有近5万个行政村，以平均一个村一年有3户建房、占用1亩地计算，每年就需要近5万亩地。而实际上，大部分村庄每年需要建房的农户远远超过3户。 近年来，国家每年下达给河北省的新增建设用地计划指标也就20多万亩，只能满足全省用地需求的40%。即便拿出全部计划指标的5%用于给村民批宅基地，也就只有不到1万亩，无法保障农民正常的建房用地需求。 二是“指标单列”难以落实。虽然国家要求各地“每年单列3%~5%的年度土地利用计划指标用于保障农村建设用地”，但有限的指标要优先用于城镇发展和项目建设。如今的情况是，除个别地方拿出少部分指标用于给村民批宅基地外，绝大多数市、县没有给宅基地安排指标。 三是审批程序复杂，成本高。农村建房涉及占用农用地的，与项目用地一样，要单独组卷，报设区市政府审批（省政府委托）。这样一来，宅基地从申请到批复，一般需要大半年甚至更长时间。 另外，据记者调查了解，有的地方没有严格执行宅基地审批收费有关规定，向农民转嫁收费。例如，在保定市某县，村民申请一处200平方米左右的宅基地，需要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税等税费，加上测绘、制图等费用，农民需要承担1.68万元左右的费用。这对农民来说，无疑是一笔不小的开支。 管不住 由于很难满足和保障农民正常建房的用地需求，农村违法违规用地建房现象非常普遍，由此也产生了大量矛盾和纠纷。河北省多年来涉及农村宅基地的信访案件一直居高不下，基层土地管理工作难以到位。 此外，在实地调查中，记者还发现了一些新情况、新问题。 例如，“村民联户建楼”，即由若干户村民共同筹集资金或引进开发商，在没有任何审批手续和缺少监管的情况下，连片拆除旧平房，建设多层多栋楼房。这些楼房除满足自己居住外，大部分对外出售。 以任丘市为例，在全市413个行政村中，目前联户建楼已建成的有7个村，总占地面积为125.8亩；正在建设中的有9个村，总占地面积约228.6亩；还有26个村准备采取这种方式搞建设。此外，在邢台市隆尧县、邯郸市肥乡县等地，也出现了村民联户建楼的苗头。 宅基地为何“管不住”？据专家分析：一是村干部私批乱放。在通过正常审批难以获得宅基地的大背景下，一些地方的村委会通过收取一定费用，侵占耕地，私批乱放宅基地。也有一些农户在自己的承包地或通过互换承包地方式，擅自违法建房。 二是基层国土资源部门无能为力。对农村违法占地建房，基层国土资源部门只能制止，不能强制拆除，在制止无效的情况下，只能移交法院强制执行，但法院一般不愿受理此类案件，从而使大量农村违法建房难以得到有效控制，造成实际管理缺位。 三是管理跟不上变化。例如，对村民联户建楼现象，依据现行法律、政策，没法走正常的审批程序，基层国土资源部门也无法开展确权登记发证，更无法开展监管。很多基层的工作人员向记者抱怨，对这种情况，不知道该怎么管。 退不出 近几年来，农村人口大量向城镇转移，也带来了农村住房空置、宅基地闲置等问题。记者调查发现，各地农村都不同程度地存在宅基地闲置的现象，尤其是坝上和偏远山区。例如，在张北县油篓沟乡的2.4万余人中，有近5000人在县城购房，4000多人长期在外打工，村里许多房屋门窗被封，长期无人居住。 分析宅基地“退不出”的主要原因，专家认为：一是退出机制不健全。国家提出“对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”，河北省也提出“建立农村土地自愿退出补偿机制，对自愿放弃农村土地的农村居民给予合理补偿”，但至今还没有出台具体、可操作的办法，也没有建立相关的激励和补偿机制。 二是农民不愿轻易放弃。宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本，使得农民更倾向于长期占有宅基地。一些地区的农民受传统观念影响，也不愿放弃农村老宅。 流不动 按照现行法律规定，农村宅基地使用权只能在本村集体经济组织内部流转，也不允许抵押。但在实际中，宅基地私下流转和交易现象已相当普遍，既有跨行政村的宅基地买卖，也有城镇居民到农村购房置地。 这种私下交易由于缺少法律保护，极易产生权属和财产纠纷。 ■趋势 总体形势人减地增、需求差异化 随着城镇化、工业化步伐加快，大量农村人口长期外出打工并向城镇转移，对宅基地的需求也发生了新的变化。从河北省的情况来看，主要有三个新的变化。 第一，是农村用地呈人减地增的逆向发展趋势。 截至2012年底，河北省农村居民点用地共有1819.18万亩，其中宅基地约为1091.51万亩。从2000年到2012年，全省农村人口从4933万人减至3939万人，减少了近1000万人，而全省宅基地面积却从873.37万亩增至1091.51万亩，增加了近200多万亩。 目前，全省户均宅基地面积为473.47平方米，高于河北省户均宅基地标准上限467平方米；人均居民点面积307.89平方米，远超出国家规定的150平方米。专家分析认为，这与多年来各地农村普遍存在的“一户多宅”、超占闲置、违法建房以及“空心村”问题突出有关。 第二，是宅基地需求呈明显的区域差异化。 从河北省来看，经济发展相对较快的地方，以及平原地区、城乡接合部和中心镇村对宅基地的需求较大；而经济比较落后的地方，以及坝上和偏远山区农村，对宅基地的需求在下降，有的地方甚至几年来都没有需求。 抽样调查显示，在经济发展相对较快的地方，有建房需求的村庄为83%，经济比较落后的地方只有23%；在平原地区，有建房需求的村庄为64%，山区和坝上地区仅为10%。 根据《河北省城镇化发展规划（2006-2020年）》，到2020年，河北省城镇化率将达到58%，农村人口将只剩下3200万，比现有农村人口减少约700万人。随着农村人口向外转移，宅基地主要需求会继续向经济相对发达地区、城乡接合部和中心镇村转移。记者在调查中还了解到，近年来，河北省大部分经常外出打工的农村青年结婚，只要具备一定的经济条件，首先会选择在县城购房。 第三，农村建房正逐步向建小区住楼房方向发展。通过开展“空心村”治理和新民居建设，一些经济条件比较好或处在城乡接合部的农村，正逐步向建农村社区、住多层楼房方向发展，有的还打破村界，开展多村联建新民居，既改善了农村居住条件和环境，节约了土地，也解决了部分农村对宅基地的需求。 这些新变化，为农村宅基地管理提出了新的要求。 ■对策 当务之急是加快推进管理制度改革 河北省委党校副教授程爱军认为，农村宅基地管理中存在的各种问题，主要原因在于现行的制度设计已不适应农村社会发展变化和实际管理的需要。“小宅基，大民生”，他认为，保障农民正常建房用地需求，全面规范农村宅基地管理，应着眼统筹城乡发展，结合推进城镇化和新农村建设，加快推进农村宅基地管理制度改革。 在调研中，来自各方面呼声最高、反映最强烈的，是取消对农村宅基地的计划指标管理。近年来，土地供需矛盾日趋突出，对“农村宅基地实行用地计划指标单列”，不具有可操作性，因此难以落实。 目前，城镇保障性安居工程用地实行“应保尽保”政策，专家建议，农村宅基地直接涉及广大农民的合法权益，对符合分户建房条件、符合相关规划、迫切需要解决住房问题的农民，也应体现“应保尽保”的原则，不需新增建设用地指标，严格按照条件和标准，由县级政府直接审批。 “如果只堵不疏，堵又堵不住，只能继续大量形成新的农村违法用地建房，而且造成社会不公。”调研组的一位专家表示。 专家认为，针对当前农村宅基地存在的“老实人吃亏，胆大人占便宜”的社会资源分配不公问题，切实解决好多年来存在的“一户多宅”、超面积占地以及违法用地建房等问题，既要“应保尽保”，又要“坚决管住”，主要应采取三条措施： 一是超占收费，闲置收转。对宅基地超占部分和“一户多宅”的，收取有偿使用费。对只占地不盖房的闲置宅基地，满两年以上的，参照《闲置地处置办法》规定，由村委会无偿收回。 二是加强执法监管。主要是加强对农村违法建房用地案件的查处，要将有关部门的共同责任落到实处，联合执法，齐抓共管。同时，要切实加强乡镇国土资源所建设，发挥好其前沿阵地的作用。 三是及时叫停农村联户建楼。据记者了解，成都市曾出现过类似情况，造成社会资本大量涌入乡村，许多联建房并没有按规定由农民自住，有的形成新的“小产权房”。 河北省目前联户建楼只在个别地方出现，尚未形成蔓延之势。联户建楼虽然一般不占耕地，但属于自发行为，缺少统一规划，工程质量缺少监管，而且会形成市场交易，存在多种弊端和隐患，应及时叫停，防止继续蔓延。对已建成的农民联建房，应纳入旧村改造或新民居建设的范畴，严格加以规范管理。 延伸阅读 基层干部群众：开展宅基地有偿使用试点 在调研中，对宅基地管理制度改革，基层干部群众也提出了不少好的建议和意见。记者对此进行了梳理： 一是开展宅基地有偿使用试点。2010年，国土资源部出台《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》。通知中明确提出：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。” 在实践中，河北省不少地方早已进行了宅基地有偿使用的尝试，每宗宅基地少则几千元，多则几十万元。但是，对宅基地有偿使用制度，政府应予以进一步明确和规范，并根据不同地方的实际情况，制定合理的收费标准和资金使用管理办法。 二是建立宅基地有偿退出机制。对已在城镇购置商品房长期定居、自愿退出农村宅基地且不再申请新宅基地的农民，可从土地出让收益中拿出一定比例给予补偿，保证农民退出宅基地后的福利不低于持有宅基地的福利，将宅基地调剂给符合条件的本村村民。 对退出宅基地并复耕的，政府可按其退出的宅基地面积给予奖励和补偿，奖励方式可为一次性货币补偿或养老生活补助。农民放弃宅基地后，其农村集体土地承包权益、农民身份享有的政策待遇保持不变。 三是建立宅基地有限流转机制。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 建议在严格禁止城镇居民购买农村宅基地的前提下，打破“本集体经济组织内部”的限制，允许经批准的、符合规划的农村宅基地在一定范围内，如县域范围内，在农村集体经济组织成员之间进行宅基地流转，鼓励和引导农民根据实际需求进行住宅交易，全面规范宅基地流转市场。 四是探索农民带地进城。借鉴天津市“宅基地换房”模式，利用相关政策，在县城、中心镇以及有产业聚集的乡镇，集中建设进城农民安置小区。也可借鉴北京利用集体土地建设保障性住房的做法，只转不征，保留集体土地性质。自愿进城落户定居的农民，按照规定的标准，换取安置小区中的一套住宅。农民原有的宅基地，统一组织整理复耕。 |
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