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基层安监机构建设存在的问题和对策建议 ——关于镇江市乡镇（街道）安监机构建设情况的调研 镇江市安全监管局 钱圣林 章群 按：基层安监机构建设作为“三项建设”的重要内容，历来受到总局领导的高度重视和大力支持。乡镇（街道）安监机构作为监管第一线，直接承担着各项监管措施的落实，任务重、责任大。乡镇（街道）安监机构建设目前存在着不少困难和问题，本文介绍了镇江市乡镇（街道）安监机构建设的基本情况，针对存在的问题提出了对策建议，现予印发，供有关单位参阅。 关键词： 安全监管 基层机构建设 乡镇（街道）处于安全监管一线，既是各项安全监管措施的直接落实者，也是安全监管责任的首要承担者。近年来，乡镇（街道）安监机构建设受到各级党委、政府的高度重视，2010年，镇江市编制部门专门下发了《关于强化乡镇政府安全生产监管职责的通知》（镇编办〔2010〕59号），明确了乡镇（街道）安监机构、职责、人员编制等问题。为摸清镇江市乡镇（街道）安全监管机构基本情况，我们对乡镇（街道）安监机构建设情况进行了调研。通过调研，我们感到当前乡镇（街道）安全生产监督管理机构，普遍存在着力量薄弱、装备滞后等一些不容忽视的问题，亟待研究解决。 一、基本现状 至2011年底，镇江市共有54个镇（街道）。其中：镇35个，街道办事处19个，504个村民委会、285个社区和居民委会；另有7个园区（开发区）。目前，所有的乡镇（街道）及园区（开发区）都建立了安监机构，其中部分独立，大部分挂靠经济发展中心等。从调查情况看： （一）机构及人员 全市共建立基层安监机构61个，核定编制128名，其中：行政编制19名，事业编制109名。实有人员186人，其中：30岁以下20人（占11%），30-40岁45人（占24%），40-50岁63人（占34%），50岁以上58人（占31%）；本科以上学历43人（占23%）。 （二）办公及装备 61个基层安监机构共有大小办公室107间，台式计算机105台，便携式计算机5台，打印机41台，交通工具9辆，数码相机32台，摄像机1台，复印件13台，档案柜107组，录音笔3台，固定电话86部，传真机26台，读卡器1台。 （三）经费保障 37个基层安监站经费支出507万元，其中：人员经费358万元，办公经费130万元，专项经费19万元。其余24个安监站未填报经费支出情况。 （四）监管企业 监管企业总数9179个（约50个/人），其中：危化企业409个，非煤矿山91个，冶金142个，机械1829个，拆、造船23个，其他企业6685个。 二、主要问题 虽然绝大多数乡镇（街道）都按要求配备了人员，但是普遍存在着人员不稳、力量薄弱、经费不足、装备滞后等问题，身兼多职，忙于应付的现象还比较突出。基层安监机构队伍建设方面存在的问题和矛盾日益凸现，并已经成为上紧下松和“落实不下去，严格不起来”的主要原因。 （一）综合素质不高，监管力量普遍薄弱。基层安监人员40岁以上占总人数的65%。本科以上学历43人（占23%）,乡镇安监员大多数是“半路出家”，业务知识主要来源于自学、工作实践。从事安监工作5年以下的安监员占总人数近一半。监管人员综合素质不高，数量不足，基层监管流于形式，深入不下去，甚至不知道如何监管、监管什么。 （二）经费保障困难，专项工作难以开展。从调查情况看，除正常人员经费和办公经费外，专项经费普遍不足，安全生产执法检查、各类专项整治、安全生产月等专项工作难以深入开展，安全生产宣传教育、目标考核奖励、先进表彰等各种活动经费难以保证。有的虽然是按实报销，但在实际工作中往往造成被动应付，而不是先有预算、再按工作要求提前谋划，活动效果大打折扣。 （三）基本装备缺乏，日常监管无法满足。目前，全市基层安监机构配置专用车辆只有9辆，不要说平时执法监管工作用车，就连发生重大事故时也无法在第一时间到达事故现场。同时，不少镇安监站连处理事故最起码的设备都没有，事故现场照相、录像等工作无法进行，有的靠临时借用来应急。尽管国家安监总局出台了乡镇（街道）级安全监管部门基础设施建设及装备配备规定，但由于种种原因，规定在基层往往也难以得到贯彻执行。 （四）执法地位不明，监管执法难以落实。按照目前国家法律法规规定，安全监管职能只在县级及其以上人民政府。由于乡镇（街道）安监站（办）不具备执法资格，在日常安全监管中，面对各类安全隐患、违法违规行为安监人员本应采取及时有效的措施解决问题，但因为没有行政执法权，不能及时有效地查处各类违法行为，也降低了基层安监人员工作的积极性和权威性。 （五）人员待遇较低，监管队伍不能稳定。基层安监人员行政编制19人（占10%），事业编制109人（占59%），其他58人（占31%）。由于身份不一样，工资待遇也不一样，行政比事业高，事业比其他高，有的安监站长因为是其他身份，其工资比安监站行政或事业身份的人员工资低。基层都实行了车改，拿同样的车改补贴，但由于安监工作的特殊性（要经常跑企业），安监机构的人员比其他部门人员交通费要支出更多，心里往往不平衡，只要有机会都想调出安监机构；有的是大学生村官，任期一结束便离开。能长期在安监机构工作的人不多，监管队伍不能保持稳定。 （六）监管职责不清，监管人员压力较大。由于基层安监机构大多挂靠在经济发展中心等部门，中心的主任或副主任任站长，安监工作只是其工作的一部分；大多数安监机构还承担着质监、环保、药监、食品安全等工作，“上面千条线，下面一根针”。目前，没有统一的基层安监机构监管工作规范，监管职责不清，基层安监工作难以规范开展，而出了生产安全事故，往往首先问责基层安监人员工作是否到位，监管人员压力较大。 三、对策建议 根据《安全生产法》和党中央国务院对安全生产的工作要求，结合当前经济发展形势和安全生产监管工作的实际需要，面对任务繁重、责任重大的安全生产综合管理工作，迫切需要建立一支人员充足、装备齐全、执法水平高、自身素质好的安全生产监管队伍，健全适应市场经济需要的安全生产管理网络体系，改变那种疲于奔命、忙于应付的工作状态，确立未雨绸缪、超前预防的工作机制。 （一）健全乡镇（街道）安全生产监管机构，充实加强监管力量 国家要出台乡镇（街道）安全生产监管机构建设意见，各级领导要重视基层安监机构建设，从体制和编制上落实乡镇（街道）安监机构和监管人员的要求。安监机构的设立和人员的配备要以乡镇（街道）党委、政府文件形式予以公布。抽调配备到乡镇（街道）安监机构的监管人员必须是经组织、人事部门批准的行政或事业在编人员；新进人员按规定公开招聘且有专业要求和年龄限制。所有人员要求素质高、业务强，热爱安全生产监管工作，具有大专或相当于大专以上学历。为保持安监队伍的相对稳定，不得随意调整和抽调，确需调整的原则上应工作两年以上，并征求所在辖市区安监部门的意见，先进后出；乡镇（街道）安监人员必须参加相关业务学习与培训，在取得安全生产执法证后方能上岗执法。 （二）落实经费保障，配套乡镇（街道）安监机构办公设施和执法装备 乡镇（街道）政府将安全生产监管工作经费列入当年财政预算，确保落实到位。严格落实国家安监总局关于乡镇（街道）级安全监管部门基础设施建设及装备配备规定，保障安监机构必要的办公场所及必要的办公、执法、通讯、交通、安全保护、信息处理、应急救援等装备、设施。其中办公场所要求：有独立的办公场所、办公桌椅、档案柜、固定电话（传真）、电脑并联网等。执法取证工具要求：数码相机、录音笔、特种作业操作证读卡器，各地根据监管任务可配备摄像机和执法专用车辆。安全防护用品要求：防静电工作服、安全帽、防护鞋、防毒面具等安全防护用品，并根据规定更新。 （三）推行委托执法，解决乡镇安监站没有执法权问题 进一步推行委托执法，赋予乡镇安监站部分执法权力，负责查处一些适用简易程序、限期整改的违法行为和事故隐患，既可以解决县级局安监力量不足的问题，又可改变目前乡镇安监执法软、散、松的现状。同时，采用一个机构、两块牌子的方法，使乡镇安监机构既是乡镇政府的办事机构，又是县（市、区）局的派出部门，较好地解决行政执法权的问题，使他们有权利在一定范围内处理一些轻微违法违规行为，从而提高基层安监人员的监管工作能力，使乡镇安监机构有责、有权、有位、有威。 （四）建立健全考核机制，推进乡镇（街道）安监机构规范化建设 建立健全科学合理的安全生产工作绩效评价考核机制，对乡镇（街道）安全生产机构及相关工作人员的工作绩效实行过程与结果的双重考核，对在安全生产工作中业绩突出、安全生产责任制考核优秀的机构和人员，给予表彰奖励。市安委会要把乡镇（街道）安全生产监管机构和队伍建设，纳入对各县（市、区）安全生产目标管理责任制考核的内容。出台统一的基层安监机构工作规范，乡镇（街道）安监机构按照“八个一”的要求加强安全生产监管的基础工作，做到有一套安全生产管理制度、一套安全生产监管台帐、一张辖区内企业分布平面图、一套企业基本情况数据库、一张安全生产分类管理动态表、一份隐患排查和重大危险源统计表、一套辖区内安全生产应急救援预案、一部向社会公开的安全生产监督举报电话。 （五）加强能力素质建设，提升乡镇（街道）安监人员执法水平 注重乡镇（街道）安监队伍的业务能力和思想作风建设，强化服务意识，努力造就一支政治优良、业务过硬、行为规范、纪律严明的基层安监队伍。采用学习培训、以会代训、走出去请进来等方式定期组织乡镇（街道）安监人员的业务知识培训，提高基层安监人员的执法水平。加强安监人员政治理论学习和廉洁从政教育，强化岗位职责，树立干净干事、廉洁执法的风尚，树立基层安监队伍的良好形象。按照“属地管理、分级负责”的原则，规范安全生产执法行为，做到持证上岗，亮证执法，文书规范，文明清廉，不断提升执法水平。
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