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关于庐江县扩权强镇试点镇 管理体制和运行机制情况的调查与思考 庐江县机构编制委员会办公室 为贯彻落实省委、省政府《关于实施扩权强镇的若干意见》（皖发〔2009〕15号）和庐江县委、县政府《关于开展扩权强镇试点工作的实施意见》（庐发〔2010〕11号）等文件精神，全面了解扩权强镇试点镇的工作运行情况，近期，我们对全县试点镇的管理体制和运行机制情况进行了专题调研。从总体情况来看，庐江县扩权强镇试点工作进展顺利，收效明显，但在体制机制方面仍需优化和完善。 一、基本情况 2009年6月，全省首批选定150个经济实力较强、发展潜力较大的镇实施扩权强镇试点，庐江县的汤池镇、泥河镇、龙桥镇、矾山镇列入全省试点范围。该县列入试点的4个镇，共有57个村（社区），占全县229个村（社区）24.9%；面积约511.2平方公里，占全县2348平方公里21.8%；人口约27.26万人，占全县117.94万人的23.1%。汤池镇挂“汤池旅游度假区管委会”牌子，属国家4A级风景名胜区、全国生态镇；龙桥镇属省级重化工基地，龙桥工业园区获批享受省级开发区政策。自试点工作实施以来，各试点镇经济社会发展较快，财政收入、农民人均纯收入年均增幅分别达23%和10%以上。当前，该县试点镇的体制机制运行情况如下： 镇直机关内设机构：“三办一局”，即党政办、经济发展办、社会事务办（挂人口与计划生育办公室、社会治安综合治理办公室、就业和社会保障事务所牌子）和规划建设管理分局。行政编制控制数为191名，占全县镇机关行政编制总控制数733名的26.1%；实有在编162人，占全县镇机关在编总数673名的24.1%。 镇属事业单位设置：农业技术推广服务站、计划生育服务所和农经、水利、文化宣传岗位，编制控制数为107名，占总控制数440名的24.3%; 派驻镇事业单位设置：财政所、国土资源管理所、农机管理站（龙桥、矾山镇未设立）、林业工作站，事业编制控制数为106名，占总控制数378名的28%。 派出机构设置：公安、司法和工商（矾山镇未设立）、供电、邮政、电信、移动及联社等部门在镇设有派出机构。 在规划建设管理权方面，试点镇规划建设管理分局局长按副科级配备，由试点镇政府和县建设规划主管部门共同领导，以镇政府领导为主。其主要职责：受县建设规划主管部门委托，依据控制性详细规划，核发项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设用地规划许可证、临时建设工程规划许可证；负责建设项目的审批、放验线，并对建设工程是否符合规划条件予以核实。试点镇的规划建设实行“高起点谋划、高标准定位、高质量推进”，如汤池镇集镇规划为四大功能区：新镇建设区、工业集中区、老镇提升区和风景旅游建设区，在《汤池旅游度假区总体规划》和《汤池镇土地利用总体规划》的基础上，制定了《关于进一步加强村镇规划建设管理的若干规定》（汤政〔2010〕126号），实行“六条禁令”，即严禁个人零星建房、联户建房、不按规划建房、私自改变土地用途、非法开发和非法买卖或转让、赠与土地。 在城镇管理方面，汤池、泥河、矾山镇成立了城镇管理监察中队，作为县城市管理监察大队的派驻机构。其主要职责：负责辖区内镇容镇貌、违法建筑的管理；负责市政、园林、绿化、环卫等公用事业的建设管理；负责房屋拆迁、安置和工业企业执行环保法律、法规情况的监督检查等。 在配套扶持政策方面，建立财政超收激励机制，以2008年财政收入为基数，超收部分由县财政全额返还试点镇；在试点镇辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于土地开发和城镇管理；征收的矿业权价款县级留成部分，以及县级发证所征收的采矿权价款，县财政按50%的比例返还，专项用于地质灾害防治、矿山地质环境治理等。 二、存在问题 在调研中了解到，扩权强镇试点工作，县级以上政府和有关部门下放和赋予了试点镇一些管理权力，一定程度上理顺了事、财、人的关系，使试点镇的社会管理和公共服务职能得到进一步增强，但试点工作中仍存在一些不足之处，有待进一步完善。 1、行政管理权的不足和缺失，难以适应经济社会发展的需要。一方面，庐发〔2010〕11号文件从行政审批、项目资金投入、人事制度等八方面给予试点镇相应的政策支持，但相关部门没有完全落实到位，导致在权责关系上，出现了“权力在上，责任在下”的尴尬局面，影响了试点镇的自主发展权。另一方面，镇政府是区域经济发展和社会管理的“第一责任人”，对地方负责，但“条条化”单位掌控着大量的社会公共资源，只对上级部门负责，这种管理现状造成基层政府围绕垂直部门转，不利于试点镇政府履行职能，使镇域经济社会事务管理难以形成一盘棋。 2、事权和人事权失衡，难以适应日益增长的公共服务的需要。镇级政府承担着大量的经济和社会管理事务，还有难以预料的突发事件，如此繁重的工作任务，除人力、物力、财力外，还要有相应的人事权作保证，但干部管理权限在上面。近年来，由于庐江县直机关超编未招录公务员，从镇直机关相继选调年轻公务员，导致少数镇公务员队伍年龄结构出现了断档，“青黄不接”、“编多人少”，领导多、办事员少，形成“倒金字塔”。如汤池镇缺编19名，占编制控制数的38.8%。同时，为维持工作运转，镇机关不得不从事业单位抽调人员或聘用临时人员，但由于工作量大、待遇低，这部分人员的工作积极性普遍不高。此外，考核机制不够完善，对试点镇人事管理指导激励不够。 3、受土地、资金等诸多因素制约，难以适应工业化和城镇化发展的需要。在土地方面，由于受土地利用规划和土地指标限制，土地供需矛盾突出，工业用地、建设用地难，一些招商引资项目落地较难、建设项目“一书两证”（选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）办理较难；在融资方面，目前金融机构在试点镇的分机构较少，且试点镇没有小额贷款公司、担保公司等融资平台，中小企业融资难、贷款难现象尤为突出。此外，试点镇基础设施建设相对滞后，工业发展的配套能力不强，人才资源紧缺瓶颈突出，这些因素也在不同程度上制约了工业化和城镇化的发展进程。 三、思考建议 扩权强镇试点工作是一项全新的系统工程，政策性强，涉及面广，需要各级各部门协调联动，根据试点镇经济发展和社会事务管理的需要，不断探索扩权的管理体制，完善试点镇的运行机制，认真落实扩权强镇的相关政策措施，合力推进试点工作深入开展。 （一）创新管理体制。体制新，优势显。县级以上政府和相关部门重点围绕事权、财权、人事权三个方面，明确赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，在适度范围内，能放则放，进一步凸显试点镇的体制机制优势。 一是赋予发展决策自主权。根据上级有关文件精神，县级相关部门将涉及经济发展、城镇管理等方面的部分权限，按照“充分授权、权责统一”的原则，委托镇政府直接行使。对部门委托事项属县本级权限范围的，由扩权镇行使审批、许可等职能，报县直相关部门备案；对需上报县级以上审批、备案的，相关部门“见章跟章”。垂直管理部门对派出机构，应规范授权制度，落实授权事项；财政等部门应加大对派驻镇单位的授权力度，对相关审批手续见章跟章，对需上报上级审批的，仍由相关主管部门上报审批。鉴于试点镇用地难的实际，县级相关部门应指导试点镇挖潜改造旧镇区、开发利用荒地和废弃地，提高土地利用效率；通过村庄整治、空心村治理、破产工矿企业场地利用等开发复垦土地置换为城镇建设用地，协助试点镇加大集体土地转为国有土地的报批力度，解决建设用地难的问题。同时，加大国债项目专项资金争取力度，如垃圾处理、污水处理设施配套管网建设等项目申报力度，争取上级资金扶持，加快试点镇基础设施建设。 二是赋予财政相对独立权。根据目前财政管理体制，在体制收入超收部分、土地出让金、环保排污费等方面给予倾斜，视情再适度提高返还比例。其中：超收分成以上年体制收入为基数，超基数地方留成部分应全额返还，并根据财政增长幅度按一定比例增加试点镇财政支出预算；土地出让净收益（含旧城改造中的盘活存量土地的出让金净收益）应实行全额返还；环保部门收取的排污费，除上交上级部分外，优先用于试点镇环境综合治理；计划生育社会扶养费、矿产资源有偿使用收入及其他预算外收入，也应在现行基础上再提高返还比例。 三是赋予干部调配建议权。围绕提高镇党委、政府抓人促事的能力，加大扩权镇人事方面的建议权以及对派出（驻）单位的适度管辖权。试点镇领导班子成员和中层干部的调整，原则上充分尊重镇党委的意见。条管单位实行“条块结合”的双重管理，部门派出（驻）机构干部（包括中心校和中学的校长、副校长等）年度考核由主管部门和扩权镇党委共同负责，其考核等次由扩权镇提出书面建议，主管部门应予以充分考虑；对领导干部任免、拟提拔使用干部，应书面征求扩权镇党委意见，原则上以镇党委的意见为主。对扩权镇的干部提拔使用，由镇党委提出书面建议，县委组织部按程序进行考察任免。列入市委干部管理权限的，其任免调动，也应事先征求扩权镇党委的意见建议。 （二）优化运行机制。机制活，效率高。镇试点应以扩权强镇为契机，探索建立健全加速推进经济社会科学发展、统筹推进城乡一体化建设的灵活机制，进一步提高提高服务质量和行政效率。 建立组织领导机制。成立以镇党委书记为组长，副书记、镇长为第一副组长，党委成员为副组长，镇直单位、派出（驻）镇单位负责人为成员的扩权强镇试点工作领导小组；实行严格的层级负责：党委委员对党委书记负责，部门负责人对分管党委委员负责，工作人员对部门负责人负责，建立全方位、立体式的组织领导机制，形成推进试点工作协调联动的合力。 健全工作运行机制。加强规划建设管理分局建设，应充实人员，保障经费供给，切实履行试点镇的规划建设管理职责；强化镇便民服务中心建设，将县级相关部门下放或委托的审批许可项目统一集中到镇便民服务中心办理，实行“一站式”服务，简化审批程序，缩短审批时限；组建综合执法机构，县级相关部门依法履行完善委托手续，对下放的有关权限，保证实施主体的合法性。 规范工作督查机制。采取“定期安排、中期督查、限期办结”的办法，定期召开班子成员会议明确工作任务，形成会议纪要，规定完成时间，进行跟踪督查通报，督促责任人按期办结，并强化激励和约束措施。 完善用人激励机制。坚持“以人为本”和“人力资源是第一资源”的原则，建立和完善用人、留人的激励机制。扩大缺编试点镇公务员招考人数，严格限制县直单位从试点镇选调年轻公务员；强化考核工作，考核结果与经济奖惩、干部任用直接挂钩，对创新型和“三宽型”（思路宽、眼界宽、胸襟宽）干部应委以重任，对中层干部年度考核实行末位淘汰、调整或降职。同时，建立唯才是用的选人机制，采用公开招聘、临时性选聘等方式选用一批适用人才；制订相关优惠政策，广泛招引人才，设立“绿色通道”引进一批紧缺型、高层次人才，尤其是规划建设、环境保护、安全监管等方面专业技术人才，并对人才“高看一眼、厚爱一层”，使人才能够引得进、留得住。 构建发展融资机制。探索民间资金投入发展机制，组建集镇建设投资公司、小额贷款公司、融资担保服务中心等，搭建融资平台，加快推进基础设施建设。 （三）完善监管制度。监管严，责任明。试点镇应按照“权责利对应”原则，正确履行下放的各类权限，对因滥用权力或执法不力、把关不严、管理不到位出现问题或重大影响的，相关部门应严格追究试点镇有关责任人的责任。县级相关部门在充分委托授权的同时，应切实履行监管责任，对下放事项依法进行监督检查，发现问题及时纠正；对因放而不管或监管不力、督查不到位出现违规违法行为的，应严格追究县级相关部门责任人的责任。 |
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