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党的十七届三中全会通过的《决定》，提出要加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是新形势下推进农村改革发展的根本要求。实现这个目标，着力点在于破除城乡二元结构，建立起以工促农、以城带乡的长效机制，实现城乡统筹发展，资源良性互动。 一、统筹城乡发展是破解“三农”难题的基本方略 进入新世纪以来，我国统筹城乡经济社会发展的力度逐年增强，主要表现在：实行以工促农、以城带乡，坚持把国家基础设施和社会事业发展的重点转向农村，国家财政用于“三农”的投入逐年加大，取消农业税，终结了农民种田交税的历史，对农民进行直接补贴，全面放开农产品价格和经营，扎实推进现代农业和新农村建设。在统筹城乡经济社会发展基本方略带动下，我国农村经济社会发生了深刻的变化，农民收入水平和生活质量稳步提高。 但我们必须清醒地看到，目前我国城乡差距依然很大，特别是城乡居民收入差距2007年达3.3 ∶ 1，已高于改革开放前1978年的水平。如果不及早采取有效措施加以遏制，必将进一步加剧城乡发展不平衡状况，影响经济社会又好又快发展。党的十七大报告对此给予高度重视，在分析我国经济社会发展状况时指出，协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。党的十七届三中全会《决定》进一步强调：我国农村正在发生新的变革，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们只有深入领会党的十七大、十七届三中全会精神，不断深化农村改革，着力统筹城乡经济社会发展，才能尽快破除城乡二元结构，推动整个城乡关系进入一个良性互动的新阶段。 二、统筹城乡发展必须协调推进城镇化与新农村建设 建立城乡经济社会发展一体化新格局，一方面要大力推进城镇化，继续加快转移农村剩余劳动力，另一方面要建设社会主义新农村，逐步改变农村落后面貌。这两个方面相辅相成，不可或缺。 推进城镇化，关键要抓住三个环节。一是大中城市扩展要公平对待被征地农民。改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。在依法征收农村集体土地时，要按照同地同价原则，及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房和社会保障，使他们成为城镇化的真正受益者。二是大中城市的提升要合理吸纳农民工。现在有一个很好的条件，就是城市经济社会发展较快、财力增长较快，我们要抓住这个机遇，在推进全面小康建设进程中努力解决农民工问题。当然，现有农民工及其家属数量庞大，不可能全部在城市安家落户，应该研究完善相关制度，根据城市发展的吸纳能力逐步加以解决，使农民工有盼头，激励他们更好地为所在城市做贡献。三是加快小城镇建设和发展。小城镇包括县城和中心镇，与农村关系密切。小城镇的城市化可以相互兼顾，上与城市连结在一起，下与农村连结在一起，加快小城镇建设和发展，可以在加速城市化进程的同时，促进农村剩余劳动力的转移就业。小城镇的进入门槛较低，目前已有越来越多的农民具备了进入城镇的条件。应当在科学规划的基础上，有步骤地将当地农村大多数人口吸纳到小城镇安居乐业，不断创造新的就业机会，推动农民收入的持续增长与地方经济社会的协调发展。 建设社会主义新农村，关键是要解决好三个问题。一是村庄如何建设？现在农民居住过于分散，大多数村落仍处于脏乱差的状况。应当从长计议，进行科学规划与合理布局，在有条件的地方，有步骤地建设具有一定规模的农村社区居民点，逐步推进农村居民的集中居住，做到基础设施建设配套，基本公共服务到位，方便群众生产生活。特别是实行农村集中居住后还可腾出部分土地用于复垦，经过努力可以实现占补平衡并提高耕地质量，从而确保国家粮食和农业综合生产能力的不断增强。二是农业如何发展？最根本的是要走中国特色农业现代化道路。现代农业是包含多种功能的产业，以往，我们强调的是农业的食品营养、工业原料、就业增收等功能，对于农业的生态维护、观光休闲、文化传承功能重视不够，应当及早更新观念，全方位挖掘农业的多种功能，以增强农业自我增值能力与发展后劲。当前，我国农业发展最大的制约因素，还是人多地少水缺。为突破这一限制，发展适度规模经营是方向。一个现实的途径是大力推动区域规模经营，即在一个区域范围内把一个产品做大做强，这不仅有利于发展农产品加工业，也有利于创建品牌。一个成功的案例是河南的优质专用小麦，现已形成规模化种植、加工、运销和自己的品牌，初步形成了以小麦为基础的较为完整的产业链，改变了我国大量进口外国优质专用小麦的局面。三是农民素质如何提高？目前的农民技能培训基本上是短期的，这是在农民科学文化素质普遍不高的情况下采取的一种补充措施。今后培养的农民最起码要达到正规中等职业教育的水平，使他们能够比较快地吸纳新知识，比较快地适应现代化生产生活方式，比较快地适应现代信息化高度发展的环境。只有这些新型农民成为我国农民的主体后，中国特色农业现代化才能从理想变为现实。 三、统筹城乡发展重点在于破除城乡二元结构 实施统筹城乡发展的基本方略，不仅要调整国民收入再分配结构，使农村发展能够获得更多的资源支撑，而且要从根本上破除城乡二元结构，为城市和农村的同步发展提供制度保障。现阶段，统筹城乡发展的关键是要把握住十七届三中全会《决定》提出的要点。 科学制定城乡建设规划。这是统筹城乡发展的前提与基础。不容置疑，我国的城镇与农村将长久地相互独立存在，我们建设社会主义新农村，是要从根本上改变农村落后面貌，决不是要消灭农村。目前，许多地方在城乡建设中的一个突出问题是，规划制定和执行存在严重缺失，导致城乡空间布局十分混乱，许多地方往往看起来既不像城镇，也不像农村。因此，开展城乡建设必须坚持科学规划在先，认真汲取国内外正反两方面的经验，在合理布局的基础上推进城乡建设，务必做到积极稳妥、扎实推进，避免出现大的折腾和反复，造成人力、物力和财力的巨大浪费。 实现城乡产业协调发展。城乡产业协调发展是城乡一体化的重要基础。近年来，我国经济持续快速发展，引起全球的普遍关注和高度赞誉。但是，我国经济增长点主要集中在大中城市，县域经济发展相对滞后。由此，导致一部分县乡财政困难，只能靠上级财政转移支付维持行政机构的日常运转，基本上没有多少资金用于改善基础设施与改善公共服务的建设。因此，城乡协调发展必须以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，通过深入开展城乡产业协作，加大大中城市对县域经济发展的支持、辐射和带动。县域也要根据协调发展的要求，主动与大中城市实行产业对接，在推进现代农业建设的同时，加快发展二、三产业特别是服务业，把小城镇建设成为人口、产业和市场的集聚点与城乡连接点，形成新的经济增长点、农民增收点和内需扩展点，不断增强县域综合经济实力和财政能力，逐步缩小城乡差距。 促进城乡劳动力平等就业。实现农村劳动力充分就业，是统筹城乡发展的一个着力点。改革30年来，随着经济社会的发展，我国农村劳动力构成发生了重大变化，但农村劳动力总体上过多的状况没有改变，仍超过现代农业发展的实际需要。促进农村剩余劳动力转向非农产业就业，任重而道远。解决这个问题，需要实行就地转移和异地转移并重。就地转移的一个重要途径就是在加快推进小城镇建设中，积极发展非农产业，不断壮大县域经济，特别是增加服务业的就业规模和容量。异地转移，就是支持和组织农民外出务工经商，维护和保障他们的合法权益，改善他们的就业环境和工作条件，推动城乡劳动力要素的合理配置。不论是就地转移还是异地转移，都要实行城乡产业发展和就业安排统筹考虑，不断改进和完善就业服务，既满足农村劳动力加快转移的需要，又适应城乡经济社会协调发展的要求。 加强农村基础设施建设。改善农村基础设施是城乡一体化的重要条件。对小城镇和集中居住区的基础设施建设，应当参考城市基础设施，并考虑农村的实际需要。学校、医院、商店、道路、供水、排水、环保、绿化等城市拥有的现代基础设施建设，在小城镇和集中居住区也要逐步建设，并且达到国家相应标准。同时，根据发展现代农业的要求，抓好农田道路、小型水利、节水灌溉、草场围栏、养殖小区、大中型沼气等基础设施建设，大规模开展土地整理，进而建设集中连片的大块农田，推进规模经营，发展设施农业。 发展农村公共服务。农村公共服务是衡量城乡一体化进展的重要标志。除了加强农村基础设施等硬件建设外，更重要的是加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，大力推进城乡基本公共服务均等化，不断提高农村公共服务水平，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，甚至在某些方面更具特色、更有优势。这样，当地居民就会感到生活与附近城市同样方便、舒适，从而增强小城镇和集中居住区的凝聚力与吸引力。 完善农村社会保障。社会保障与城乡居民的切身利益紧密相关。农村社会保障涉及的面更广，当前人们最关心的仍然是最低生活保障、医疗保障、养老保障等，对此应当根据各地条件特别是财政状况抓紧解决。短期内，保障水平不一定能够做到与城市相同，可以先低后高、逐步提升，最终实现保障水平的城乡统一。有些地区在解决农村社会保障时与土地承包经营权或承包地使用权的流转挂钩，以促进规模经营和现代农业建设，即“用社保换土地”。这种做法还需要进一步探索与论证，其中最重要的是遵循有关法律，切实做到依法、自愿、有偿，确实保护农民合法权益，认真解决补偿、安置、就业等现实问题，并妥善安排失地农民的社会保障等长远生计。 统筹城乡社会管理。重点是推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。同时，加强对流动人口的服务和管理，积极推进管理体制创新，促进城乡经济社会和谐。 （作者：国务院研究室副主任） |
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