核心提示：1963年，《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步规定：“社员宅基地归各户长期使用，长期不变”，明确农村宅基地实行所有权和使用权相分离的制度，直至1982年宪法将农村宅基地所有权明确地界定下来。
（图16 资料图）
本文摘自：财政部财政科学研究所博士学位论文 作者：王旭东 原标题：中国农村宅基地制度研究
(一)人民公社时期农村宅基地所有权和使用权分离
农业合作化运动的结果是农村土地归集体所有，按照1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，对土地和生产资料作如下要求：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，“社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬，’，实现了从农民私有土地制度到合作社集体所有的转变。
1958年8月《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，标志着人民公社运动的开始。全国各地迅速开展了人民公社运动，到1958年底，全国农村共有人民公社23384个，参加的农户达农户总数的90.4%。人民公社具有“一大二公”的特点，‘大’即是把原来一二百户的合作社合并成四五千户以至一二万户的人民公社；‘公‘，就是将几十上百个经济条件、贫富水平不同的合作社合并后夕一切财产上交公社，多者不退，少者不补，在全社范围内统一核算，统一分配，实行部分的供给制(包括大办公共食堂、吃饭不要钱)，造成原来的各个合作社之间、社员与社员之间严重的平均主义。生产关系脱离了生产力基础盲目拔高造成了生产力的极大破坏，给工农业生产带来灾难性的后果。除土地外，社员转入公社，应该交出自留地，并将私有的房基、牲畜、林木等转为公有127，从而彻底改变了将农村宅基地的私有属性。
在经历了1959一1961年的大饥荒以后，中央调整了农村政策，人民公社体制发生了由“三级所有，社为基础”到“三级所有，大队为基础”，再到“三级所有，生产队为基础”的转变，标志着对超越社会生产力发展阶段政策的否定，以及对村落经济、村落社会中某些固有的准则的认同。人民公社体制的改变并没有为农民提供粮食和其他物质，只是给了生产队自主地使用土地的权力，同时也部分地给农民家庭以自主地使用土地的权力。土地上的产出一旦与农民的收益相联系，农民耕种土地的积极性马上就调动起来，从农业生产的快速恢复可以明显地看出这一点，但这并不足以影响到农村上地所有制度方向的选择，一旦生产得到恢复，农村局面稳定下来，农村土地所有制度就又重新回到既定的道路上来。
1962年中共八届一十中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。1963年3月20日《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中转发的国务院农林办整理的《关于社员宅基地问题》中明确指出，宅基地归农户长期使用，其附着物属社员所有，社员只有买卖房屋或租售房屋的权利。与此相适应，1962年中共中央颁布的《农村人民公社工作条例修正案》，对所有权和使用权相分离的农村土地制度进一步明确，并将农村宅基地也收归生产队所有，而房屋则作为社员个人所有的生活资料，由合作社予以保障。1963年，《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步规定：“社员宅基地归各户长期使用，长期不变”，明确农村宅基地实行所有权和使用权相分离的制度，直至1982年宪法将农村宅基地所有权明确地界定下来。
(二)农村土地所有权和使用权分离对农村经济社会发展的意义
农业、农村、农民的稳定是我国国民经济长期稳定发展的基础。所有权和使用权分离是农村土地制度最基本的特点，土地虽然是集体所有的，但每个农民和西方的小农一样，都靠自己的力量耕种有使用权的土地，在(分配)属于自己的宅基地上建造房屋和使用。这种所有权和使用权分离的二重性是农村土地制度的基本特征，能够成为农村社会稳定的基石和经济发展的源泉。
