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地方人大对政府全口径预决算审查监督浅见
党的十八大报告明确指出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。全国人大常委会委员、预算工作委员会副主任姚胜在十二届全国人大一次会议期间回答瞭望周刊社记者提问时说：“我们国家的人大在预算审查监督方面发挥作用，主要是通过三个途径来进行：一是决定预算，二是监督预算的执行，三是规范预算的管理。”湖南省人大常委会2013年工作计划中提出：加强对政府全口径预算决算的全过程审查和监督。这就对各级人大如何看紧政府“钱袋子”的预算决算审查监督工作提出了更高的要求。那么，全口径预决算的含义和主要内容是什么？推进全口径预决算目前还存在哪些困难和问题？地方人大如何开展对政府全口径预决算的审查和监督？这些都是我们需要认真思考、着力研究、深入探讨和妥善解决的问题。本文试图从地方人大及其常委会如何开展和加强对政府全口径预算决算的审查监督工作进行一些初步探讨，提出一些粗浅见解。
一、全口径预决算的含义及主要内容
关于全口径预决算管理的概念及审查和监督要求，早在2003年10月中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条中就提出“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。此后,国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”去年，党的十八大报告再次对各级人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查审批和监督提出了更高更明确的要求。
其实，所谓全口径预算管理是我国财政预算管理体制改革实践过程中出现的特有名词，其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革，反映了我国全口径预算管理改革的进程。政府预算改革应使“预算外财政专户”管理正式进入到法制性预算内管理，深化“收支两条线”的资金管理手段、实行国库集中收付，形成完整地接受各级人大的审批和监督的政府财政预算体系，把原本介于法定预算与预算外之间的模糊管理、模糊称呼的预算外财政专户正式纳入预算内管理。如此说来，全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金的监管，还包括政府性债务和或有负债的监管，所有财政收入支出全部变为实际上的预算内管理。
因此，简而言之，全口径预决算的含义就是要对全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算决算管理。从而实现预算作为政府层面内部控制与人大层面外部控制的管理工具，最终使得以财政部门为财务具体执行部门的政府整体能够对人大负责，进而确保整个政府活动是对人民群众负责的。全部公共收支，包括政府为履行公共职能直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支，与预算原则中全面性、综合性原则的要求相一致，是保证预算透明和可问责的基础。换言之，所有政府性收支都要纳入预算管理，在政府预算之外，不允许政府及其各个部门有任何收支活动。
审查审批和监督政府财政全口径预决算，是人大监督职权的应履之责。对政府全口径预决算的审查和监督，意味着政府的全部收入和支出都要纳入人大的监管视野。我国政府目前预算体系属于复式预算体系，不仅是公共财政预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算共有四个方面的预算。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格地说都是财政性资金，理应把所有政府资金纳入到预算管理体系中。其中：公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源大都来自税收，还有部分是非税收入，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等；政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、基本建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等；国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等；作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。以上这四大预算各有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。但现实中，全口径预决算管理还应包括：地方政府债务收支；预算与决算口径的统一；还要解决仍然存在的以拨作支、将财政资金拨入政府管理的企业单位后再行安排使用等方式将预算内管理资金转入预算外管理的情况等等。
总而言之，全口径预算决算管理体系不是仅仅依靠一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的，还要推进预算的编制、审查审批、执行、监督的各个阶段的规范化、法制化，包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程。既要立足我国国情，有针对性地解决我国转轨背景下突出的预算管理问题；同时还应具有充分的前瞻性和适应性，能够满足未来长期经济社会发展对预算管理的要求，应当是具有中国特色的全口径预算决算管理制度。
二、推进全口径预决算存在的主要困难和问题
推进全口径预决算管理从概念的提出到现在虽然已有十年时间，但是要建立一整套符合我国实际具有中国特色的全口径预决算管理的制度体系还存在许多困难和问题。主要表现在以下几个方面：
第一，思想认识有待进一步提高。如何真正做到看紧政府的“钱袋子”，使人大对政府的全口径预决算审查审批和监督工作从程序走向实质，首先要解决的就是提高思想认识问题。目前在关于人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督工作的思想认识上还存在一些错误的思想认识：一是“隔靴搔痒”论。认为人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督工作既没有足够的人员和技术力量及时全面准确的掌握政府全口径预决算全部全过程的实际情况，也没有有效的办法措施实施全方位的实质性的审查监督，也就实际上影响了人大及其常委会审批权否决权的有效行使。因此，有人说，人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督有如“隔靴搔痒”——不能到位。二是“多此一举”论。认为政府的全口径预决算编制工作业已经过几上几下的反复协商，而且经过财政部门会议、政府常务会议、党委财经领导小组甚至党委常委会议反复研究才确定下来的方案，再到人大及其常委会来还要进行认真细致深入的审查监督就显得“多此一举”了。三是“橡皮图章”论。认为人大及其常委会对政府全口径预决算审查审批和监督只不过是“橡皮图章”式的形式而已，走走程序、走走过场就行了，不需要那么认真、那么细致、那么深入。所以在人大及其常委会会议分组审议财政部门的预算报告时有的泛泛而谈，有的发发牢骚，有的顾左右而言他，有的三缄其口沉默不语，有的甚至借故不到会不开会，很难很少听到有针对性的在认真调查研究基础上深思熟虑有远见卓识的建设性审议意见。
第二，法律法规有待进一步完善。一是有关全口径预决算的法律法规体系有待进一步健全完善。虽然我国已相继颁布了包括《宪法》、《预算法》、《监督法》在内的以及与人大及其常委会预算审查监督相关的一系列法律法规，但是体系还不够完善，而且有些已不合时宜亟需及时修订完善。二是现有法律法规大多比较原则。尽管我国宪法和有关法律法规对各级人大及其常委会审查监督预算作出了规定，但大多比较原则。比如说，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中的“主要内容”该如何界定？其实，财政预算的每笔资金都很重要，哪怕涉及到一笔很小的数目，都可能成为全社会的人民群众和人大代表争议的热点，很难有轻重之分。再比如，《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”换句话说，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上的漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。三是现行有关法律责任不明确、处罚力度不够，也是导致预算监督乏力的一个重要原因。对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。《监督法》也没有对此作出具体的规定。法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。
第三，预算编制的完整性科学性有待进一步增强。由于现行预算制度体系和传统预算管理模式束缚等方面还存在诸多问题，这在一定程度上影响甚至阻碍了全口径预算决算的审查监督具体实施。从预算编制的时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人民代表大会举行前一个月将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门的编制时间不充裕，所以向同级人大报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案，也大都是在人民代表大会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。从预算编制的科学性来看，主要是相当粗糙。预算报表所列的科目级次太少，一般只列到“类”、“款”一级，很少有“项”、“目”的具体内容，而且极少有收支明细表和预算项目的编制说明。从预算编制的完整性来看，目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还很不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算，比较突出问题诸如土地出让金、社会保障资金、国有资本经营收入及其他政府性基金收入，还基本上没有全部纳入综合预算中来，不能完整准确全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的全口径预算决算管理。许多地方政府财政部门每年提交到同级人大的预算草案，也主要是以文字报告代替预算会计明细报表及说明文书，只报告大类收支总额。类似的预算草案，削弱了报告预算的功效。既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理合法。
第四，人大预决算审查监督的力量有待进一步加强。从初步审查情况来看，《预算法》规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，无论是人民代表大会财经委员会，还是人大常委会预算工作委员会，以及各级人大常委会，都非常缺少这方面的专业人员，仅靠现有工作机构人员以及常委会组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强工作量庞大的工作，这就使得初审失去了作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。从人大会议审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查，结果只是履行表决程序。
第五，预决算透明度有待进一步加大。目前，地方人民代表大会期间提交给人大代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，基本没有部门预算，更谈不上全口径预决算，甚至就只有以财政局长名义的文字报告。有人戏称为“外行看不懂，内行说不清”的天书式的财政预决算报告，就连一些经济学者和财经工作人员也不明所以，人大代表就象读天书一样，更是根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查。因而这些“看不懂”的预算报告,总是能顺利过关。所以形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。虽然广大人民群众作为政府预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区域人民代表大会审批的预算情况，对自己缴纳的税费具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督。
三、地方人大开展对政府全口径预决算审查和监督的建议
加强地方人大对政府的全口径预算决算审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，坚持科学发展观，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。那么，地方人大及其常委会如何依法履行人大审查审批和监督预决算职责，如何做好地方人大加强全口径预算决算审查监督工作，笔者提出如下建议意见。
第一，进一步深化思想认识。思想是行动的先导，思想认识到位了，行动就能不偏不倚直达目标。为了保证财政资金管好用好，取之于民，用之于民，加强地方人大对政府全口径预算决算的审查监督工作十分必要，简单的说，一是党委有要求，二是人大有职责，三是政府有需要，四是人民有期待。党中央早有十六届三中全会上就提出了人大对同级政府全口径预算监督的要求，去年十八大报告再次强调支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。可见党委对人大的法律监督和工作监督要求是十分明确的。我国的宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一个非常重要的职责就是审查监督财政预算。而我国政府的重要特征之一就是由人大产生、对人大负责、自觉接受人大监督，政府的行政（当然包括财政预决算）本身就需要自觉接受人大的监督。我国人民代表大会及其常委会是人民行使国家权力的机关。人民对人大及其常委会依法监督政府财政预算寄予了极大的期望。因此，地方人大及其常委会必须强化监督意识，改进和完善监督方式和监督机制，使对政府全口径预算决算的审查监督由程序性向实质性转变，不断提高监督实效。
第二，建立和完善全口径预决算审查监督制度体系。制度是全口径预算决算审查和监督的保障。首先是要加大力度向全国人民代表大会及其常委会建议，按照推进全口径预算管理制度建设的要求，加快修订完善《预算法》（包括《监督法》、《会计法》、《审计法》）以及相关法律的进展。同时，地方人大及其常委会还要依据法律结合本地区实际加强地方相关配套的法规、规章和制度体系建设。二是要建立和完善政府在行政层面对所有政府收支进行全口径管理制度和与之对应的地方各级人民代表大会及其常委会在法律层面对同级政府（及所辖行政区域）的所有收支进行全口径全过程审查和监督制度。从而建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的无缝衔接制度体系。真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循，编制有据，审查到位，审批有效，执行有力，监督有效，运行协调。三是督促政府及其财政部门在法定时限内提交预算决算草案，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，做到横向到边（全口径）纵向到底（全过程），提高政府财政预决算编制的完整性科学性。
第三，加强人大预决算审查监督的人才队伍建设。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，加强全口径预算决算审查监督的人才队伍建设和知识能力培训极为重要。首先要建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托，不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作，还要为人大的专门委员会、人大常委会、人民代表大会提供初步审查材料情况和意见，甚至还要承担人大代表和人大常委会组成人员全口径预决算审查监督相关知识培训的任务。二是要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制，选调专业人才，充实工作人员队伍。三是要加大培训力度。适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训和培训后大家在实践中的学习和努力，不断提高自身进行全口径预算决算审查和监督的本领。
第四，建立借助体制内外双重审计的监督制度。好风凭借力，地方人大及其常委会要借助政府审计机关和社会审计机构的审计监督力量来加大人大对政府全口径预决算审查监督的力度。一是要坚持审计机关（政府体制内）预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。二是鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，还有必要借助社会审计机构（政府体制外）的力量参与对政府全口径预决算审查监督有关具体工作，如参与“同级审”、政府重大投资项目等。三是在充分发挥政府审计机关和社会审计机构监督作用的同时，地方人大常委会必要时可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。
第五，注重热点难点重点预算监督。一是要建立政府重大投资及项目人大审议决定制度，人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有限的财力，避免行政冲动，盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政府建设。二是人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。三是要注重当地热点难点重点预算事项的监督，特别是政府的重大投资项目占财政收入的比重比较大，如果把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向，确保经济社会科学发展、协调发展和可持续发展。
第六，建立公开透明的阳光预决算审查监督机制。将政府的预决算公开透明本身就是最好的公众监督形式。因此，人大要建立对政府全口径预算决算审查监督的公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目、部门预算、以及公众关注的“三公”经费等，要将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白，不断扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预算决算的透明度和刚性约束，从而大大增强政府的权威和公信力。
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