【智汇】人大开展绩效审查监督的实践探索

2016—2019年，经人大预算审查并公开的重点项目立项文本和绩效目标数量逐年拓展，从10个、36个、50个增加到到83个。2016—2018年，经人大决算审查并公开的绩效自评表从111个、182个增加到256个，经人大决算审查并公开的重点绩效评价报告从10个、15个增加到20个。人大预算绩效审查监督的力度、范围和深度在不断深化拓展。

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人大开展绩效审查监督的实践探索

现代预算制度建立的过程中，人大作为预算审查监督的重要主体，将预算审查监督的重点向支出预算和政策拓展，必然要强化对预算绩效的审查监督。2015年实施的新预算法明确了人大对预算绩效开展审查监督的主要职权。2018年《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》要求“加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立健全预算绩效管理机制。”

上述法律和政策要求推动了我国人大预算绩效审查监督的发展，2016—2019年，经人大预算审查并公开的重点项目立项文本和绩效目标数量逐年拓展，从10个、36个、50个增加到到83个。2016—2018年，经人大决算审查并公开的绩效自评表从111个、182个增加到256个，经人大决算审查并公开的重点绩效评价报告从10个、15个增加到20个。人大预算绩效审查监督的力度、范围和深度在不断深化拓展。

人大预算绩效审查监督的主要职权

按照预算法的规定，人大针对预算绩效的审查监督包含在提交预算审查结果报告和审查本级决算草案等各项工作中。

一是预算审查结果报告。预算法要求全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告。省、自治区、直辖市、自治州人民代表大会有关专门委员会，县、自治县、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。审查结果报告应当包括四项内容，其中之一就是“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。”

二是决算草案审查。预算法要求县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案重点审查十二项内容，其中一项是“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”。

围绕预决算审查，人大将预算绩效审查监督嵌入到了政府预算编制、执行和监督的全过程，形成了全口径、全方位、全覆盖的预算绩效审查监督新形态。

人大预算绩效审查监督的主要内容

预算绩效管理的核心功能是实现预算的总量控制、配置效率和运营效率等，人大预算绩效审查监督应重点关注预算安排是否实现了上述功能。《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》明确了预算绩效审查监督的主要方面：

一是支出预算的总量与结构。预算总量和结构体现政府职能、范围和政策方向，审查预算总量与结构本质上是在审查预算安排落实各级党委和政府重大决策的保障情况和配置效率，属于预算绩效审查监督的重要内容。

二是重点支出与重大投资项目。人大通过审查重点支出与重大投资项目，有助于加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督，督促实现支出绩效和政策目标。

三是部门预算绩效的审查监督。重点审查监督部门预算贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署情况；部门预算编制的完整性情况；项目库建设、项目支出预算与支出政策衔接匹配情况；部门重大项目支出绩效目标设定、实现及评价结果应用情况；审计查出问题整改落实情况等。

四是财政转移支付绩效的审查监督。重点审查监督贯彻党中央重大方针政策和决策部署情况，转移支付与财政事权和支出责任划分的匹配情况；转移支付对促进实现各地区财政平衡及基本公共服务均等化情况；专项转移支付的清理整合情况；专项转移支付的整体绩效情况。监督转移支付预算执行和政策实施，重点是预算批准后在法律规定时间内批复下达以及资金使用绩效与政策实施效果情况等。

五是政府收支的绩效审查。各级政府将政府收支全面纳入预算绩效管理，开展财政运行综合绩效评价；与此对应，人大重点对政府债务和收入预算编制情况及其绩效开展审查。

我国地方人大预算绩效审查监督的路径探索

人大开展预算绩效审查监督有多种方式，包括认真贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署、充分听取意见建议、深入开展专题调研、探索就重大事项或特定问题组织调查、探索开展预算专题审议、推动落实人大及其常委会有关预算决算决议、及时听取重大财税政策报告、加快推进预算联网监督工作等。

近些年，我国地方人大根据各地的实际情况，探索出了多种路径和模式。

实施全口径全方位预算绩效审查监督

全口径全方位预算绩效审查监督意味着人大预算审查绩效审查监督覆盖到重大投资和项目（包括专项转移支付）、部门预算和政府收支，覆盖四本预算全部收支。

湖南省率先在全国建立地方政务债务评估机制。政府项目贷款必须由人大担保且要做到“额度控制、用途控制”。省人大加强对超收收入的监控。政府部门若要动用当年超收收入须向人大提交使用方案，必要时，每年年底，省人大常委会可以增开一次会议审查批准超收收入的使用。此外，积极建立专项资金的退出机制。主要体现在：提高专项资金的设立门槛、规范专项资金的用途、规定专项资金的使用年限等方面。从2010年起，湖南省开始着手清理历年积累的4700多项专项资金，到2014年底仅保留76项。

江苏人大预算审查监督工作主要体现在以下几个方面：一是做好预审。2019年初，江苏省组织20多名专家成员围绕“脱贫攻坚”“乡村振兴”“蓝天保卫战”等主题提出财政分配建议，审查了财政预算的优先安排事项，在预审环节严格把控。二是做好审好目标，用好结果。江苏省各级政府重要的绩效目标、绩效评价结果不仅需要同步报送人大，更需要主动向社会公开，进一步提高绩效信息的透明度。此外，江苏省人大将重大项目的绩效评估结果作为下年政府安排财政预算的参考项，评价出来的问题是今后审计工作的重点。三是发挥审计监督作用。从2015年起，每年11月江苏省人大通过专项工作报告、询问等方式听取预算绩效审计查出问题的整改情况，促进财政资源的优化配置。

内外结合提前介入预算编制

2010年，北京市在全国创新推出了事前绩效评估模式，在开展事前绩效评估的过程中，邀请人大代表和政协委员参与监督，并独立出具意见。北京市出台的《预算审查监督条例》第十三条明确，市人大常委会预算工作机构可以邀请市人大代表参与政府部门组织的财政支出事前绩效评估。市人民政府财政部门在确定事前绩效评估项目前，应当征求市人大常委会预算工作机构的意见和建议。财政支出事前绩效评估的项目应当选取部分重点支出和重大投资项目。人大常委会预算工作机构通过给政府财政部门提出事前绩效评估项目遴选的建议和意见，并派代表参与事前财政支出绩效评估，确保了预算审查和监督的针对性。除此之外，北京市通过市人大常委会预算工作机构聘请第三方开展专业性评估、专题审议、特定问题调查和审计等方式，紧扣预算审查结果报告和决算审查草案，向前端和末端延伸，深度嵌入预算绩效管理全过程，形成预算绩效审查监督闭环。

深圳、浙江等地人大则通过做好“预审”，深度介入政府预算编制。

从2013年开始，深圳市人大常委会就组织人大代表预审“政府账本”。2019年底，深圳市人大召开会议，就2020年年度预算、重大投资项目执行情况、专项资金的安排与使用情况、转移支付预算的政策实施情况展开审查，全市100多名代表对2020年的“政府账本”进行预审，为人大预算绩效监督提供了新思路。

2014年，浙江省人大常委会制定预算专项提前介入机制，为预算报告的制定提建议。此后，浙江省人大常委会在省财政部门编制下一年度预算草案前都会选择经济社会中某一热点难点问题展开调研，根据调研结果提出预算专项资金安排的建议。2019年，杭州市人大常委会主任于跃敏率部分人大代表介入2020年预算草案编制，提出预算资金安排要重点向“水污染防治”“公办教育”等方面倾斜的意见和建议。

参与预算让人民满意决定项目预算

近年来，浙江温岭、上海闵行、广东顺德、黑龙江哈尔滨、江苏无锡、安徽淮南等地先后开展了参与式预算的探索与实践。

——温岭“民主恳谈”。从2005年开始,浙江省温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用“民主恳谈”为基层人代会审查预算服务，立足于政府预算讨论项目建设。比如，泽国镇翌年计划将30个项目列入项目建设目录，所需经费1.05亿元，参与恳谈讨论的人，则需要从中挑选出10个议题最紧迫的项目工程，且总资金相加不得超过3500万元。新河镇参与式民主恳谈的做法是，拿出政府明年的财政预算总数以及现有项目安排，讨论协商哪里需要调整。例如，预算共8000万元，投入教育2500万元，有哪些项目，是否合理，假如需要调整，则进一步探讨调整理由和新分配方式。该模式实现了预算分配和决策的透明化和公开化。

——闵行借助“外脑”。从2007年6月起，闵行区人大在全国率先举办预算听政会，使公众介入预算编制过程。闵行区财政局每个代表团都“派”一名同志直接参与预算审议，当场为人大代表提供财政预算相关咨询，进一步提高人大代表对财政预算的认识。闵行区人大常委会财经工委建立了预算审查监督特约咨询小组，借助“外脑'，在业务上提供资料，在编制合理性上进行参谋，在预算审批上提出建议。

——顺德网络评议。2012年7月，顺德区出台《参与式预算试点工作方案》及实施细则，为参与式预算工作提供了重要的制度保证。2015年进行参与式预算的39个项目，有6个项目没有立项。2017年顺德区财税局联合顺德城市网站，再度推出大额财政预算接受网络评议，特别搭建“2017年顺德参与式预算项目网络评议”平台，除了设置了第三方问卷调查，还专门设置了“代表评议”及“公众评议”两个版块。各界的意见和建议，都将作为该预算项目是否立项或预算费用增减的参考依据。

专项表决让绩效拥有否决权

深圳市人代会对计划、预算报告的表决，既有整体表决，又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。市人大将监督范围延伸到政府的每一项重点工程、每一项土地使用审批和数百家国有企业，并加强了对国有资产管理的监督力度。

绩效审计与绩效评价支撑决算草案审查

开展预算绩效评价和绩效审计，是人大通过审查监督贯彻落实预算法有关监管要求的重要举措。

从2002年开始，我国部分省市人大探索建立人大常委会督促、支持财政部门对重点专项资金开展支出绩效评价体制。最典型是广东酝酿推行并在深圳试点的绩效审计制度，其特点是强化各类专项资金的审计力度。2003年，深圳市人大将《深圳市2002年度绩效审计工作报告》提请市人大常委会审议，并在预算执行中积极开展财政支出绩效监督。

2013年，针对连续监督多年却效益甚微的马河污染整治工程，广东省人大常委会首次委托第三方专业机构进行评估。2014年，省人大常委会办公厅印发《广东省人民代表大会常务委员会开展第三方评估暂行规定》，明确第三方评估的内涵、对象、流程以及成果验收。从2015年开始，广东省人大每年都会选择部分重点项目委托第三方评价，以提高预算绩效的专业性。

大数据平台提供全过程预算绩效审查监督技术支撑

大数据的高速流动能及时反馈资金的流向情况，人大通过数据全过程实时监控预算执行进度，实现从事前、事后监督到事前、事中、事后监督的转变。

四川省人大推出“预算执行联网监督系统”。工作人员通过登录与省财政厅联网的平台，查询各部门的预算资金去向，通过资金支付记录发现违规行为并予以通报。到2015年底，有100多个预算一级单位、800多个二级预算单位纳入“预算执行联网监督系统”。系统通过线上分析数据、线下深入调研，强化了人大预算执行监督的实时化。

厦门市建立了人大预算审查监督的大数据平台，将部门整体支出绩效、部门项目支出和重大政策、政府预算绩效及财政绩效全方位纳入评价对象中。江苏省通过大数据将绩效信息纳入绩效分析的范畴，提高了绩效评价结果的科学性与可靠性。

上述不断强化预算绩效审查监督的生动案例，为新形势下进一步完善人大预算绩效审查监督提供了有益的参考。

（作者单位：中央财经大学）

来源：中国财经报 2020年7月4日“绩效新时代”专刊