【什么是公共议题？】
简单来说，“公共议题”就是“众人之事”。有公共性意味着这个议题夹杂了信息不对称、道德风险、外部性等限制“市场作用”的因素。这样说比较抽象，我举几个例子来讨论。
比如说信息不对称问题，一般集中发生在医疗领域。中国的医患关系紧张的程度可能位居世界前列，一方面是医生叫苦连天，另一方面是病患及其家属对医生的不信任，概因在这个领域是信息极大不对称的。想想看，一个普通病人怎么可能了解医生所具有的医疗知识呢？
道德风险问题通常和搭便车或者偷懒等联系在一起。环境污染在中国已经是一个不得不正视的问题了。现在讨论比较多的一个问题是城市里的“霾”问题，就是一个典型的道德风险的例证。空气实际上是一个公共品，大家都有份污染，但肯为提高空气质量、治理雾霾支付代价的人却不多。所以在人人都产生污染但没有人或者很少提高空气质量的情况下，空气质量只能每况愈下。
外部性问题有两类，正外部性是指一种行为能带来正面积极的社会福利或效应，比如说教育；负外部性是指一种行为有损社会福利或效应，比如说得了传染病（例如禽流感）还到处跑的。
这三者当然相互之间是有联系和重合的，例如信息不对称往往就导致道德风险，进而引发逆向选择行为。而道德风险通常又和外部性联系在一起。这些都导致公共议题要寻找一个对策或者解决方案特别困难。
【三岔路往何处去？】
尽管每一个具体的公共议题的对策要考虑具体的约束条件，但方向上而言，无非有三。一是市场来解决，二是交给公益组织（或称“非营利组织”），三来就是交给政府。也就是说，每一个公共议题都会走到这三岔路口。接下来的问题就是怎么办了。
这几年我讨论过不少公共议题，例如火车票，例如童工，例如禽流感。不妨以童工问题为例，来说明一下三条路要怎么走的问题。
对童工而言，坚持市场化解决方案的，就是允许企业吸纳童工，因为毕竟提供了一份工作，能维持生计，或许还远优于呆在老家，受困于贫穷的境地。但如果经济发展和社会改善，人们的共识就会发生变化，此时会通过法律形式来规定“禁止使用童工”，比如说中国自2002年起实行的《禁止使用童工规定》。当然法律实施的效力又是另外一个“公共议题”。
姑且说在社会共识凝结成法律最终得出“禁止使用童工”的情况下，接下来就无非是把儿童养起来。但那些“不得不”成为童工的困难家庭显然无力支付抚养儿童的费用，那么谁来付费呢？还是三条路：市场、社会组织和政府。
让我先从政府出资说起。这个最容易理解，也被广泛采用。例如美国对儿童的保护就非常严苛。儿童脱离父母视线，父母都可能被剥夺监护的权利，然后儿童就被国有化，送交各类儿童救助机构抚养。当然这样的话，抚养儿童的费用就由财政来承担了。所以美国人的视角有点像“儿童都是祖国的花朵”，然后用纳税人的钱真正去实践这一点。
但除了国有化之外，抚养儿童的机构完全可以由社会自己来组织，比如说孤儿院。大量的孤儿院是由社会捐赠支撑的。在美国还有很大一部分是由教会来提供类似的服务，这已经有很长的历史传统了。我们还是回到钱上来，基本上这类捐赠能获得税前抵扣，所以大致上是说原本应该交税然后由政府财政支持抚养儿童，现在直接绕过政府环节，由社会自己来养了。
这绝不意味着市场无法为童工的去处提供帮助。在家庭无法出钱抚养子女只能依靠政府或者社会的情况下，政府的财政资金或者社会组织的公益资金依旧可以在市场上寻找抚养儿童服务的供给者。也就是说，孤儿院也可以公司化。
（PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。）
【两种标准要权衡】
在大量公共议题的解决方案中，有非常复杂的安排，而不仅仅是这三岔路。这些路有可能是纵横交错的。比如说，在公共服务领域有一种安排叫“公私合作”或者说“公私合营”，英文叫“public-private-partnership”，简称“PPP”。
这PPP模式大致就是财政资金本来用于政府自己来提供公共服务，例如抚养儿童。现在则通过外包购买社会组织或私人公司的类似服务。PPP背后的主要想法是通过购买社会或市场提供的服务，来替代政府自己提供服务，一来可以减少政府开支及腐败，二来也降低了公共服务的成本，三来如果竞争足够的话并不会降低公共服务的品质。
但政府外包公共服务面临一个主要的问题是“责任或者政府权威的分配”。如果是政府机构自己来做公共服务，那么其工作人员就是政府公职人员，人们就以此问责。但政府服务外包之后，权责又怎么算呢？
还是以抚养儿童为例，政府做事往往要考虑“公平性”，社会组织也会考虑这一点，但私人企业可能更关注“效率”。因此如果是政府机构的工作人员，是以公务员身份出现的，其面临的法律和规章约束不同于社会组织和私人企业。受制于“公平性”的要求，通常而言，对公务员的规制要更多一些。这时候如何约束承接政府外包项目的私人企业的员工，就成为一个问题。
换句话说，由于政府、社会组织和私人企业的目标不一样，纠结在效率和公平两种标准之间。但对社会整体来说，求解公共政策的效果就必须在公平和效率之间取得平衡。而要平衡这两种标准，单纯的市场或政府或社会组织都不一定奏效，乃是需要三种方式既相互竞争又相互合作。具体到某一项公共政策时，要更多考虑其现实的约束条件。
这是我给目前中国的公共政策讨论提供的一个简单指南。最后有两个提醒：一是天下没有免费的午餐，公共服务总需要有人给钱；二是任何公共政策都是妥协的结果，大家都获益没有人损失的“帕累托改善”在现实中是难以达成的。
（责任编辑：代金凤）
