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公私合作伙伴关系管理面临的议题、挑战与风险 巴希尔·玛祖兹著[1] 【摘要】与对公私合作伙伴关系在政治、经济、法律方面的理解相比，我们对公私伙伴关系的实际管理知之甚少。本文通过经验的方式来探讨公私合作伙伴关系模式下所设计、开发、融资并经营的各种项目。这种方式有助于我们对公私部门的各种合作形式进行统计、观察、记录、描述和分类。我们发现，在这些合作项目中，公部门与私部门各有不同的目标和追求，实践中所面临的问题、挑战与危机主要同公私合作项目的四种类型（情境型、基础型、共生型和前瞻型）相关。 【关键词】公私合作伙伴关系 对经合组织（OECD）成员国来说，20世纪70年代是公共管理现代化和行政改革的关键时期。这一时期出现了一种思潮，旨在重新界定国家与行政机关的干预模式及行使权限，并启动政府改革。由于持续的预算危机，以及强烈的社会经济需求，人们的关注点逐步从所有权形式（私有化及国有化）转移到政府行为的效能与效率上来。 公私合作伙伴关系（PPP）的起源：对效率与效能的追寻 政府预算困难，以及对公共部门效率不断扩大的追求，激起了广泛的舆论争论，其焦点在于讨论PPP形式下公私部门合作的各种形式。由于新型组织形式的出现，以及政策的调整从多个层面对官僚制主导模式提出了挑战，这场争论仍然在持续扩大。 事实上，直到20世纪90年代大部分基础设施项目仍是由公共部门设计、执行、资助和开发的。这个模式是基于政治经济层面的选择，因为在大多数OECD的成员国中，尤其是法国、魁北克、斯堪的纳维亚的国家，企业项目的制度化经历了半个世纪。只有通过企业项目的实践，才能发展出管理国家干预和政府行为的相关方法。伴随着全球化、放松规制、以及持续不断的财政危机，PPP的出现从意识形态和经济两方面对公共部门管理技术、公共服务的供给策略以及组织结构提出了质疑。 有以下四个原因促进了PPP的发展：公共财政持续不断的恶化，民众对公共服务质量逐渐增加的不满，新自由主义思潮对市场机制的强调，以及政府部门对国外有益经验的效仿。尽管PPP广受舆论关注，并让我们感觉似乎是一种新现象。但实际上早在半个世纪以前，许多著名学者就已经预见到公部门和私部门的逐步结合。20世纪60年代美国联邦政府在改造城市基础设施时做出的有效选择就已经预示了PPP的兴起。毫无疑问，20世纪70年代的经济危机促使几乎所有西方国家的政府都借助私营企业来承担辅助性公共服务的供给。此后，在80年代，PPP更多是被视为由保守主义者所推行的私有化政策，例如英国的撒切尔和美国的里根。这就是为什么多数研究PPP的文献都认为它或多或少都像新公共管理改革一样富有争议。 奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gaebler）在他们那本新公共管理经典著作的导言部分介绍了公私合作伙伴关系（PPP）。[2]他们旨在通过私有化、合同外包、分权化、绩效工资、目标考核、顾客导向，对国家核心领域进行流程再造。英国（1988）、加拿大（1990）、美国（1993）的行政改革思路都受到了他们的影响。至于法国，改革实践和公私合营就已经体现了他们的学说，在1989年改革者们就不断借助PPP来推动重大改革，重新思考和管理公共事务。在这个时期，PPP作为支持“市场能够最优化配置资源”的学说，已经形成一种思潮，并成为了各种国际金融与非金融机构（例如经合组织和世界银行）的政策处方。 随着PPP在世界各地的迅速推广，很难忽视其在方法论上和概念上的重要性。无论是PPP的支持者还是反对者，都对一些领域给予了关注，包括传统上由公共部门所负责的领域：水务管理、公共卫生、国防安全、旅游开发、援助贫困和发展中国家、研发、环境、能源、监狱管理等等。有些公私合作实践是比较谨慎的，甚至只是一种简单的尝试，比如国防安全领域的情况。在其他合作中，这种合同关系则更加明晰，尤其是在涉及到公共基础设施的项目时，国家和各级政府的招标单位以法律的形式实现了制度化。在研究者们所探讨的案例中，凸显出各个领域和项目在操作中遇到的困难及其复杂多样性。 但是，我们既要清楚地意识到PPP的这种复杂性，又要防止被这种复杂性所蒙蔽。理论家和实践者们需要建立概念框架，并通过类型学研究来掌握PPP的多样性，尤其是在组织配置和战略布局方面对公私合作进行更有效的管理。迄今为止，很少有经验研究对PPP的制度安排和组织配置层面来探讨如何管理其主体、结构、战略以及程序。例如在法国，当讨论都在关注PPP的所有权形式、合同担保的一致性以及代理人的责任之时，立法者们却力图将合同订约中的法律以及行政行为变得更加复杂化。由于大众需求在不断变化，市场运行的不确定性也不断增加，把管理PPP简化为执行预先规定好的行政和法律条文是有风险的。此外，从经验的角度来看，推行PPP带来了各种难以解决的复杂问题，因为它是与各个国家的治理传统密切相关的：例如法国主要涉及到行政与司法的问题，英国涉及到财政，加拿大、澳大利亚、美国和新西兰涉及到制度问题。[3]因此，PPP的形式应该采用更加合理的管理框架，对各种合作形式的特殊性进行考量。 从理念走向实践：基于项目管理的分析框架 对于公部门和私部门的管理者们来说，PPP的复杂性体现在管理与组织的各种不同层面：决策、规划、协调、控制、领导机制、融资管理、成本和风险，还有潜在的挑战、政府体制配置、程序一体化。从管理的角度来看，所有上述因素，当然还有其他方面，都是人们在考虑订立公私合作合同应当考虑到的。面对着这种复杂性，只有从总体上把握项目的连贯性，而不是仅仅关注各个细节，才能帮助管理者们成功地完成项目。因此，在我们看来，作为PPP选择的合理依据，认清问题是管理者必经的第一阶段，从而能够应对各个项目的风险所带来的挑战。也就是说，尽管与PPP的法律、意识形态、经济等层面相比，其管理层面没有受到应有的重视，但它却体现了PPP在实践与理论中的复杂性，我们不应放弃对其进行概念化的尝试。这种方式有助于我们对公私部门的各种合作形式进行统计、观察、记录、描述和分类。在这些合作项目中，公部门与私部门各有不同的目标和追求，但公部门能够从中获益，私部门也能持续地为公部门服务。这样，我们就能为公共部门的实践者和私营企业的管理者提供合作实践概念框架以及管理工具，帮助他们设计、开发、融资、经营，并最终完成“PPP”式的项目。正如政府治理体系是在总结既往经验的基础上逐渐演进的，从PPP既有案例的成败得失中建立起一套分析框架将有助于我们有效地理解和运作PPP项目。 至于PPP的管理，我们指的是“政府旨在以更高效、更经济的方式向公民提供公共服务，对私营企业等相关合作者的战略、态度以及行为进行的管理”。通过分析OECD国家既有的PPP经验案例，一种基于项目管理的类型学分析能让我们认清问题，管理所面临的挑战及相关风险。（见附表1） 表1：PPP项目的四种类别[4]
这种分类是基于对管理秩序的思考：除了意识形态和政党偏好，是什么促使公共部门与私人部门进行合作？尽管这个问题看似有些简单，但却能促使我们进行多层次的思考，答案可以是评估的需求、注入资本的需要、对“市场”供给机制的无知、战略竞争力等等。通过对已在世界各国推行的PPP项目的经验资料进行深入分析，我们可以根据以下两个变量对它们进行归类：一是目标的契合程度（Proximité de la cible）；二是促成项目的能力（Capacité à générer des projets）。 第一个变量，即目标的契合程度意味着公共组织需要考虑其顾客(包括公民、使用者、受益者、消费者等)的需求。对于公共组织来说，其首要职责就在于直接提供公共服务，而目标客户的需求是伴随着社会经济的演变而变化的。这样，公共部门与供给机构就必须作出各种调整来回应社会与经济的合理需求。如果我们希望保证公共服务的质量，并及时回应民众与企业的需求，公共部门就必须坚持不懈地努力适应环境。正如私营企业必须注重战略与技术准备才能保持竞争力与竞争优势，公共部门也应当关注社会问题，并了解民众和企业的需求。在这种情况下，契合程度就是强的。反之，公共服务供给如果不符合顾客的需求，事实上就意味着公共组织与其目标客户的疏远。这不仅会造成公共资源的浪费，也会使公共组织丧失信誉，在官僚主义的惯性和社会变迁的综合作用之下，公共部门很可能与现实疏离，不能恰当地满足目标顾客的需求。在这种情况下，契合性就是弱的。 第二个变量，是从公共管理者的角度出发的，即促成项目的能力。在衡量公共服务的绩效之时，需要考虑到它满足社会经济需求，并将其转化为可行项目的能力。这意味着，公共组织不仅应当具备充分的资源，更应当具备满足其顾客需求的政治意愿。换言之，公共部门要完成其使命，就应当具备必须的能力和资源来设计、实施、融资、经营一个项目，从而恰当地满足社会与经济需求。然而，即便具备充足的资源和全面的技能还是不够的，它们必须辅之以设计、融资、实施公共项目、私人项目、公私合作项目的真实意愿。一方面是可支配的资源和全面的技能，另一方面是政治意愿，它们共同将公共组织置于一个促成项目能力较弱到较强的连续分布上。
综合考虑这两个变量，可以将PPP分为四种类型：情境型项目（circonstance）、基础型项目（élémentaire）、共生型项目（symbiotique）、前瞻型项目（prospectifs）。 就情境型项目而言，公共部门是出于对专业技能和财政、技术资源的需求才寻求与私部门合作。公部门仍是项目的主导者，鉴于私部门对市场以及顾客需求的变化有更为详细的了解，公部门倾向于从私部门那里获得专门知识与技术。例如，BonjourQuébec.com把魁北克旅游署和加拿大贝尔集团（Canada Bell）联系起来，开发并运作了一个信息系统，来提供旅游服务的预订，就是这种合作形式。 基础型项目，是指公共组织为了以最少的成本，也就是说最富有效能的方式实现其目标与私部门进行合作。在所分析的案例中，对这种类型的PPP项目感兴趣的是那些与目标客户十分接近的公共项目利益相关者，他们希望以尽可能少的资金成本来提供质量最好的公共服务。它一般涉及到公共基础设施建设（医院、道路、学校）、建筑管理、公园绿化、循环方式、生活垃圾的收集、福利保健与住房供给等项目，公共部门会在这些项目上同私人企业签订合同。对于公共部门来说，这种合作所面临的挑战使得他们必须具备灵活的组织形式与控制成本的能力，同时还要注重提供服务的公共规则、共同利益与社会群体。倘若公共项目的管理者能认清专门技能与需求，这种合作方式将是最好的管理工具。然而，由于基础型PPP项目的失败广受媒体关注，同时它往往与民众的日常生活直接相关，基础型PPP项目的管理者们应当非常注重这种合作所面临的质疑。任何最微小的资金困难、任何对技术规范的违反，任何程序上的漏洞都有可能不利于合同的执行，进而影响PPP项目的结果。PPP项目的成功需要公共项目管理者维持一种有利于长久协商的氛围，协调各方利益关系，尤其是在大型项目中，要能够协调利益冲突，维护公共专业技能。 黏合型项目（或共生型项目），是指公部门和私部门在价值、使命、目标上的一致而产生的合作。通常情况下，在这种类型的PPP项目中，公共组织、基金会、社区组织与慈善机构倾向于合作寻求共同的利益，服务特定的目标顾客，或共同应对变化形势与紧急需求。具体而言，这种PPP项目是主要涉及到如何满足公共利益（区域性和全国性的）、社会群体的要求，这本应属于公共机构的职能范围，但由于其缺乏足够的资源、专业技能或不清楚特定形式下的需求，公共管理者并不适合承担这些任务。官僚主义的惯性、对紧急事件和需求的不熟悉妨碍了公共管理者们来设计、执行和开发满足社会需求的项目。公共组织与属于私人领域的组织进行系统合作，在特定领域针对目标顾客的项目运作，促成了这种PPP合作模式的兴起。例如，加拿大移民局与魁北克文化社团、社区组织共同合作来接受移民，并帮助他们融入社会，需求新的职业发展就是共生型PPP项目的案例。这种共生型PPP项目的特点在于其灵活性，它赋予私部门管理者在组织和服务供给的安排上一定的自主空间。这种合作类型体现了合作者之间的相互依赖：合作的维持需要公共部门提供资金支持，而政府行为的成效又依赖于社团组织的能力，它要求后者能够开发出合理项目来具体实现公共政策与规划。这种共生型合作并非没有风险，对公共组织管理者来说最主要的挑战就是如何平衡各方利益，然而，这有可能导致责任不明确的风险。因此，需要在明确界定责任的基础上，形成一个灵活的协调机制，随着项目的进展作出调整。但是，在实际中尽管具有明文规定的调节机制，但往往由于各个合作者的组织文化与运作模式的差异而使其难以实施。 最后，前瞻型PPP项目（也称为战略型）致力于实现战略性的利益，国家、政府和高度专门化的企业都涉足关键的经济领域，比如金融、卫生、国防、国土安全、空间研究、教育与高等研究、科学研究等。与共生型项目不同，前瞻型项目往往致力于调和以下两个截然相反的目标，一方面，私营企业的目标是寻求高利润，同时也承担着风险，另一方面，政府部门则倾向于为社会和经济的持续发展提供竞争优势。项目的复杂性、各种风险、物质与非物质的投入以运作战略型项目（如生物科技、医药研发、电讯通信、军事、国防、空间研究等），这些原因使得政府部门寻求同私人部门进行合作。问题在于，谁能够在这种有争议的项目中获得最大利益？是否应该在研究中花费大量纳税人的钱，却仅仅让几个私营企业首先获利？针对一些有争议的问题，如人类克隆、人类基因、生化武器，如何向民众证明这种公私合作项目、公共资金赞助是合理合法的？谁在控制这些项目？是否应该将政府行为仅仅限制在制定规则？前瞻型项目涉及到的这些问题都会影响到管理，此外，它往往涉及到国家机密与国家安全。 PPP的问题、风险与管理挑战 选择采用何种PPP模式涉及到对四个主要议题的理解：1、政治的议题。什么才是公共部门活动的核心？什么领域从政治和意识形态来看是不适宜与私部门进行合作的？2、现实的议题。什么是公共部门必须的能力？这些能力在公共领域能够实现么？3、前瞻性的议题。公共部门能够调和现在的管理同未来的管理么？未来的不确定性是能够通过与私部门的合作进行管理么？4、评估方面的问题。单独由公共部门或者私人部门能够保证提供有效率的公共服务么？这四个议题，加上决定是否采用PPP管理模式，很大程度上影响到了管理的本质、风险和挑战。 从私部门的角度来看，风险常常与公共部门的运作特点相联系：行政管理的速度以及力度，公部门对项目比较严格的要求会缩减其灵活性，合作者常常被要求为不切实际的目标确定完工期限，最终在最大化的追求中蒙受损失。公共部门和私人部门的评价体系在一定程度上是相反的，公共部门追求的是合法性，而私部门追求的是利润最大化。从公部门的角度来看，特定的风险表现为宏观经济风险、社会政治风险和行政风险。宏观管理的风险主要同WTO实施的新规制有关，它认为PPP有可能成为排除外国竞争者的工具。此外，就业情况也会对国家主导的项目产生影响。社会经济的风险主要在于如何管理公民对PPP的观念和看法。由于担心国家通过PPP来进行干预，部分公民会产生保护意识。同样，对于私人企业涉足此前完全排外的公共领域也会导致伦理方面的不信任。行政风险主要涉及到资金和资源方面的问题。开启PPP项目的成本往往较高，会造成政府财政方面的压力，PPP也可能导致公部门能力的下降，产生对私部门的依赖，使权力受到侵蚀。 除了涉及到合作者的特定风险，我们还需要考虑到PPP项目面临的管理挑战。总体上，PPP面临的管理挑战涉及到战略联盟的问题。这种联盟经常涉及到公私部门两种管理逻辑以及如何设计协调机制应对面临的挑战。决策机制在此尤其关键，特别是什么时机，以及多少人的问题。这涉及到公部门和私部门对PPP不同时间观念的认识。对公部门而言，时间压力更小、视野更长远，结果造成了处理过程的缓慢，致使私部门在5年以上的项目中面临困难。管理挑战的难度取决于所选择的PPP的本质，特别是该项目的不确定性程度。有些PPP项目处理的是复杂不确定性的项目，如在研发中合作行动常常是不规律并存在很多人为的因素。这种合作关系，要比合同更加需要建立在人际关系的基础上。表2总结了四种PPP类型所面临的主要问题、特定风险以及管理挑战。 表2：PPP项目的议题、风险与管理挑战
结语 我们对PPP的探讨主要基于管理和组织层面。这一切都涉及到对问题、挑战与风险的管理。法律法规对于PPP的管理当然是最基础的，在我们看来行政管理就意味着遵守法规与程序，达成公共使命设定的目标。然而，这些对管理来说是不够的，它还需要以整合合理的方法和资源来实现公共事务的目的。因此，我们通过项目管理来探讨PPP同时涉及到理论和实践的思考。一方面，它是由公共管理者的需求所决定的，公共政策、条例与法令迫使他们运用新的管理工具来解决传统公共服务供给模式所不能解决的问题。另一方面，对PPP的逐步采纳——在公共基础设施建设以及提供公共服务时，在设计、融资、执行、经营等不同阶段采纳PPP——事实上促使政府在提供公共服务时关注新的程序、策略、结构以维持并提高公共服务质量。 此外，PPP作为重塑公共部门的一种方式也涉及到政治和意识形态方面的问题。PPP项目在行政、法律、经济、社会、管理等方面的混乱导致了观点两极化和态度的分化。这就需要政府更加审慎，学会妥协，能够训诫教育民众，消除民众对于私部门承担公共职能的不信任感。PPP从1990年代以来在英国、美国、新西兰以及加拿大的各级政府得到了广泛的实践，从那时起，PPP已经成为了政府管理的有效方法。PPP能够采取多种多样的形式，从简单地将公共部门任务转给私部门，到国家层面为了创造财富和提高生产力而进行实质性合作。公共服务的管理者在运作PPP项目之时，不应当以法律或行政方面的考虑为基础，而是要注重面临的管理问题，为合作项目提供适合的环境。 [1] 原文发表于法国国家行政学院主办的《法国公共管理评论》2009年第2期。题目为“公私合作伙伴关系的实践层面：从新自由主义辩论到公私合作伙伴关系管理面临的议题、挑战与风险”。 作者简介：巴希尔·玛祖兹，加拿大魁北克大学教授；法国国家行政学院访问教授；古登堡计划《公共管理改革观察——公私合作》主编； 译者简介：潘丹（1984-），女，云南人，北京大学历史系博士研究生；郑寰（1985-），男，云南人，北京大学政府管理学院博士研究生。 [2] Osborne (D.) et Gaebler (T.), Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Reading, MA, Addison-Wesley, 1992 [3] Boston (J.), Martin (J.), Pallot (J.), &Walsh (P.), Public management : The New Zealand model, New York : Oxford University Press, 1996 ; Levin (H.), ? The public-private nexus in education ?, American Behavioral Scientist, 1999, 60 (4), pp. 124-138 ; Vining (A.R.) & Boardman (A.E.), op. cit. ; Bult-Spiering (M.) and Dewulf (G.), Strategic Issues in Public-Private Partnerships : an International Perspective, Oxford :Wiley-Blackwell, 1996 ; Boston (J.), Martin (J.), Pallot (J.) & Walsh (P.), Public management : The New Zealand model, New York : Oxford University Press, 1996. [4] Source : adapté de Mazouz (B.), Facal (J.) & Viola (J.-M.), op. cit., p. 101. [5] Cf. Dubé (B.), Facal (J.) et Mazouz (B.), op. cit. |
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