澳大利亚职业教育和培训政策的演变、制定与规划、挑战

  

作者：陈取江 顾海悦

来源:《职业技术教育》2012年19期2013-07-31  

      澳大利亚把为本国各年龄层人群设计的，教授学习工作中所需知识和技术的教育与培训系统称为职业教育和培训（VET）。不管是从宏观管理、行业参与还是从VET体系设计来看，澳大利亚职业教育和培训发展都有可供世界各国借鉴的有益经验。作为一种重要的工具和手段，职业教育和培训政策在推动澳大利亚VET发展中发挥着至关重要的作用。
　　一、ANTA成立以来澳大利亚VET政策的演变
　　（一）ANTA的成立
　　20世纪90年代初，经济状况显著恶化并最终导致经济衰退，迫使澳大利亚政府更加关注经济改革，促使VET政策和紧迫的政治、经济事项相联结。在是否由联邦政府接管VET事宜的问题上，作为州与联邦政府之间冲突的结果，澳大利亚政府于1993年成立澳大利亚国家培训局（Australian National Training Authority， ANTA）。 根据《1992年澳大利亚国家培训局法案》，ANTA具有三方面功能：依照《ANTA协议》，协助部长委员会执行其功能；履行本法令或其他法令要求培训局履行的职责；管理国家项目[1]。
　　1994年，ANTA开始运作，着手实施全国培训改革日程中的关键内容：组成代表行业各方（而不是在末期才被纳入的培训提供机构）的管理委员会，提高行业培训顾问机构的作用，保证培训的行业敏感性；扩大培训市场，尤其是通过实施使用者选择（User Choice），将公共资金定向给任何注册培训机构；根据澳大利亚标准框架（Australian Standards Framework），设立能力本位的标准，最终将前全国培训董事会（National Training Board）融入到ANTA的架构中。《ANTA协议》为VET体系设定了六个目标：全国培训体系；行业参与，行业敏感性提高；有效的培训市场；高效及富有成效的公共资助培训提供机构网络；更多的机会，更好的结果；改善的跨部门连接[2]。
　　（二）ANTA的第一个战略规划
　　早期，ANTA委托对培训改革进行调查，结果发现改革正处于十字路口，主要原因包括：缺乏行业参与；对需求方关注不够，尤其是在扩大市场化机构的使用方面；能力标准的使用进展有限；总体改革速度缓慢。在第一个ANTA战略规划实施的最初几年中，延用了改革议程的目标和机构，包括对劳动力市场的安排（Working Nation）、针对小企业的工作组、澳大利亚职业培训证书体系（Australian Vocational Training Certificate System）、全国培训董事会（National Training Board）和澳大利亚培训课程委员会（Australian Committee for Training Curriculum）[3]。1996年霍华德政府上台，这些机构随即消失，但其培训议程的总体理念同新政府的价值观相同，因此大部分变化仅仅是重新加个标签。比如，新政府将工党政府使用的“现代学徒制和受训生制体系”（Modern Apprenticeships and Traineeships System）改为“澳大利亚学徒制”（Australian Apprenticeships），最终定名为“现代学徒制”（Modern Apprenticeships）。此外，新政府放弃参与课程开发，而更加关注主要组成内容为行业认可的能力表述的“培训包”（Training Packages）。
　　1998年初，ANTA项目加速实施。ANTA授权实施学徒制的使用者选择，认可一大批培训包，开始开发州/培训提供机构的活动表现指标，签订行业培训顾问机构的服务协议，支持团体培训组织，保障土著人和残疾人的平等，成立妇女VET特别工作组。并开始实施四年制的学校内VET（VET in Schools）计划。
　　（三）ANTA的第二个战略规划
　　ANTA的第二个战略规划实施至2003年，延续上一个规划的基本内容，但在一定程度上反映出从“培训”文化向“教育”文化的转移。该规划提到终身学习，认为TAFE是全国VET的中心，提出关键能力和职业技能，将语言、读写和计算能力融为一体，并要求实现后义务教育的无缝连接。这段时期，ANTA更加重视培训的灵活提供，于1999年引入“工具箱”（Toolboxes），并开发了两个有关职业发展的持续性项目——1998年的“设计未来”以及2001年的“重新设计未来”。对VET的关注是源于一系列报告中体现出来的担忧。这些报告认为，国家日程的某些方面已损害澳大利亚培训的质量，必须采取危机管理措施。这些因素促使ANTA及相关机构在1999年研究质量保障和危机管理的问题，让全国培训质量委员会（National Training Quality Council）重新审核培训包中的通用能力（Generic skills），并于2001年批准危机管理战略。
　　2003年，ANTA制定了第三个战略规划，该规划原定要实施7年，但是该机构令人惊异的漫长生命力① 却走到了尽头：2004年宣布了ANTA于2005年解散的决定。澳大利亚政府于ANTA时代实施了各种各样的项目，建立能力本位VET体系的目标有了很大进展，更好地运用了类市场机制，正式构建了资格证书和认可框架。开展了大量富有成效的平等性和多样性、职业发展研究和学校VET项目，还成功地将资金的增长转向资金的收缩。但同时，不管是从学校后无缝教育通道的发展，还是从ANTA管理来看，ANTA都存在诸多不足和问题。随着21世纪经济增长的强化，ANTA文件中反映出来的思想也有所改变。当然，最后的ANTA战略规划仍对制造业的未来表示担心。在更广泛的经济和政治体系内，技能短缺却成为越来越重要的议题。
2005年，ANTA发布最后一个报告，提出“行业、政府和ANTA一起建立世界水准的全国VET体系”。报告中，ANTA的CEOs委员会（当时已改名为高级官员委员会Senior Officers Committee）唯一一次作为VET管理体系的一部分被提及，标志着ANTA董事会中培训提供机构代表的第一次、也是最后一次亮相[4]。
　　（四）霍华德政府
　　在霍华德（Howard）政府时期，教育、科学和培训部（Department of Education，Science and Training，DEST）接管了ANTA的职责，创立之初就认定“培训包是全国培训框架（National Training Framework）的支柱”。作为新任管理者，教育、科学和培训部发现了培训结果中的重要缺陷，意识到了技能短缺的危险，并据此设定了一些优先事项，包括提高成熟年龄工作者的技能，鼓励劳动力更多地参与培训[5] 等。政府还通过了新的法律《澳大利亚劳动力技能化法案》（Skilling Australia Workforce Act），并将VET同其在《工作选择法案》（Work Choices Act）中变化的工业关系联系起来；启动了24所澳大利亚技术学院（Australian Technical Colleges）计划，其在本质上是一个学校内VET（VET in Schools）计划，但被某些人看作是同TAFE部门的竞争。
　　（五）陆克文政府
　　2007年11月，霍华德（Howard）政府下台，陆克文工党政府上台，通过“教育、就业和劳动关系部”（Department of Education， Employment and Workplace Relations）重新确立了工党以前的各种措施，并于2008年通过了《澳大利亚技能法案》（Skills Australia Act），据此建立了澳大利亚技能委员会（Skills Australia）。该委员会不仅被授权提供关于技能需求的建议（包括大学培训提供的技能），还身负为全国VET体系提供新的管理措施和建议的任务。在执政前期，新政府就着手调查全国创新过程和高等教育体系。关于后者的《Bradley报告》提议，建立需求驱动的拨款体制，并至少在VET的高等教育层次施行。该建议虽然没有获得政府的认可，但保留了市场和需求方原则，同时要求至少在这些领域的培训中认可学生个体是VET的客户。同时，新政府通过澳大利亚技能委员会（Skills Australia）和澳大利亚政府理事会（Council of Australian Governments， COAG）制定新的全国培训议程。议程的大部分内容已在《未来的基础》（Foundations for the Future）报告中阐明，并且强调有必要恢复行业在全国培训体系指导战略性发展和运作方面的中心地位和权威。

　　二、澳大利亚VET政策的制定与规划主体
　　澳大利亚VET政策制定与规划主体呈现多元化特点。在澳大利亚，VET政策的制定一般需要来自政府不同层面、行业内VET股东、VET提供方以及学生的咨询和同意。就目前来说，澳大利亚VET政策制定与规划主体具体包括VET部长委员会、澳大利亚政府理事会、全国质量委员会、州培训局、行业和雇主、VET提供者等[6]。这不仅可以确保VET政策的科学性，而且能提高VET政策的实施效果。
　　（一）VET部长委员会
　　澳大利亚负责VET政策和规划的最高政府机构为职业和技术教育部长理事会（MCVTE），其与雇佣、教育、培训和年轻人事务部长理事会（MCEETYA）互为补充。这两个最高层次的部长理事会为在宪法规定内发展和实施全国性政策提供了必要的机制，因为宪法规定教育和培训的正规主权在于各州。部长理事会的实际作用之一就是保证制定全国性政策和规划实施方案的过程中有顾问咨询。通常来说，正式的部长决议一旦形成，联邦和州政府原则上都会认同并承诺执行新政策。这种制度的缺点是各州有时会在实施阶段修改约定的全国政策，以适应当地的情况。部长理事会对一系列澳大利亚VET的重要发展有最终负责权，主要包括：通过行业代表的方法，让雇主参与正规VET体系的发展；采纳澳大利亚资格证书框架，开展所有义务教育后的教育和培训；实施全国性的培训框架（即现在的AQTF），包括提供对以前学习的认可，以及州和培训提供者之间对全国资格证书和能力单元的互相认可；适用于大部分同VET有关职业的全国培训包；全国性的学徒制和培训生制，由澳大利亚政府向雇主提供金钱上的激励支持；VET资助协议，通过正规的责任承担协议，向州支付联邦政府的特定目的款项；学校内VET计划（将认可的VET作为高级中等证书的一部分）；对澳大利亚境内和来自海外留学生的VET进行更好地调控和质量保证；支持全国性的培训市场，例如，使用者选择政策，让雇主和学徒及培训生自主选择培训机构。
　　（二）澳大利亚政府理事会
　　有时对VET问题采取的行动来自更高层面的政府，这一机制就是澳大利亚政府理事会（Council of Australian Governments）。该理事会成员由澳大利亚首相、6个州的总理和两个领地的首相组成。最近由COAG解决的VET问题包括：消除某些职业内技术认证的州际障碍，即某个州内的合格技术类人员如果没有通过进一步测评，则无法在另一个州从事相同职业的工作；为学徒和培训生提供以能力为基础，而不是以时间为基础的培训，使他们一旦有了足够能力，就可以有资格在其领域内工作；加快发展全国性的、基于结果的审计模式，以及更高的以结果为基础的注册培训机构质量标准；增加AQF文凭和高级文凭层次的培训人数，以满足预期的技能需求；改善对受训者现存技能的认可过程和资助，避免其重复接受培训；在不同层次和地区政府机构间实现更多的劳动市场信息分享，以识别并解决地区技能短缺问题；通过生产力和参与COAG工作团体（Productivity and Participation COAG Working Group），设立长期培训目标。
（三）全国质量委员会
　　全国质量委员会（NQC）是VET部长理事会的一个部门，成立于2005年，由各州政府、行业、雇主集团、工会、培训提供者和雇员组织构成，其职责是监督和支持目前及未来澳大利亚VET的质量。
　　（四）州培训局
　　各州都有政府机构——州培训局，负责在其管辖范围内实施和管理AQTF，管理得到公共资助的VET机构，并制定州层面的VET政策和规划。州培训局也要在全国范围内代表州的权限，对接受的联邦政府用于VET的特定目的资助负责。值得注意的是，不是所有得到公共资助的VET行为都由州培训局管理，比如，学校内VET由州教育部资助和管理，急救服务和公共卫生体系内人员的培训通常由相关的政府部门进行规划和资助，监狱犯人的培训由州管教部门进行资助和管理。
　　（五）行业和雇主
　　为让雇主、雇主代表和工会（通常称为“行业”）有机会参与VET政策的制定，澳大利亚在国家、州和地区层面采取了一系列正规和非正规方法。官方声明经常建议澳大利亚建立一个行业或商业引导的培训体系，但是对各种方法及其实际操作的仔细审查表明，行业参与已经促成了一种合作体系，即合作的一方是商业和雇主，另一方是联邦和州政府以及政府机构。代表非政府提供者、雇员和特定兴趣团体的组织在某些领域内也有重要作用。
　　政府通常和代表雇主的最高级别机构而不是和单个雇主打交道，不同的国家和州行业机构代表着具有共同利益的雇主，包括：澳大利亚工商企业联合会（Australian Chamber of Commerce and Industry），这是澳大利亚商业协会的最高级理事会，其成员网络覆盖了超过35万家在各州有商会代表的企业；澳大利亚行业团体（Australian Industry Group），代表了制造业、建筑业、汽车业、电信业、信息技术业，包括呼叫中心、交通运输、雇佣工人及其他行业的约1万名雇主；澳大利亚商业理事会（Business Council of Australia），其是100个澳大利亚领先企业的执行总裁协会，代表的劳动力超过100万（约占整个劳动力的10%）；全国农业者联盟（National Farmers’ Federation），代表农业工作者和澳大利亚农业的最高级别机构。
　　雇主代表通过参加一系列顾问机构，参与国家VET政策的制定。在国家层面，有法定或行政要求的主要正规顾问机构如下：其一，国家行业技能理事会（National Industry skills Council），其直接向职业和技术教育部长理事会提供关于培训需求的意见，包括劳动力规划和未来的培训重点。其二，11个行业技能理事会（ISCs），其向VET部门提供关于当前和未来培训要求的行业建议，包括行业技能报告。各行业技能理事会的一个特定职能是开发并维护国家培训包，这就为雇主提供了相应的机制，使其识别他们需要的能力和资格证书，并将其纳入到国家培训包中，以提高VET学生获取的知识和技能同雇主需求之间的匹配度。其三，国家质量理事会（National Quality Council），其负责制定提高全国培训一致性和质量的各项计划，并就澳大利亚质量培训框架的变化向职业和技术教育部长理事会提供意见。其四，国家行动小组及特别工作组，就澳大利亚土著人、残疾人士、其他弱势群体或有特殊需求的人的培训要求及策略提供建议。其五，各种专家团体，如澳大利亚资格证书框架咨询委员会、国家培训数据委员会、国家职业教育研究中心以及各种临时的顾问委员会等。
　　在州这一层级，行业代表也很广泛，包括：州培训委员会，为州政府和机构提供关于培训需求和重点以及政策发展的建议；行业培训咨询委员会（ITABs），存在于某些州内，有时也能代表大规模的或具有战略重要性的个人雇主；职业或行业的发证机关，该职业或行业对特定的VET资格证书或技能有法定要求；州经济发展和相关委员会，在较宏观的经济问题上（许多是与培训和技能发展有关的问题），为州政府提供建议；后期中等课程和测评委员会，其职责包括开发VET项目，以满足后期中等教育学生的需求。在许多州还存在正规化的地区组织，并经常要求行业或雇主派代表参加，如地区发展咨询委员会，公共TAFE学院及非营利培训机构的委员会或管理委员会，澳大利亚技术学院委员会，公共、天主教及独立学习体系中的学校理事会。
　　由于澳大利亚VET体系像市场一样运作，得到认可或得到公共资助的VET也更像受到限制的市场，因此，对于雇主协会和单一雇主来说，仍有许多与培训提供者及其他机构接洽的机会。在某些情况下，可以产生特定的安排或为特定目的设计的培训项目，以满足特定的需求。在公共部门，州培训局通常会促进并支持这种非正式的安排。
　　（六）VET提供者
　　许多最高级别的机构代表VET提供者，如澳大利亚TAFE指导联盟（TAFE Directors Australia，TDA），其代表公共TAFE学院；还有代表非TAFE的VET提供者的许多高级别机构，其中最大的机构是澳大利亚私人教育和培训理事会（Australian Council of Private Education and Training）。通过这些代表，VET提供者可以参与VET体系的规划和政策制定，尤其是在财政保护计划以及海外留学生在澳洲接受VET教育的质量保证措施方面。

　　三、澳大利亚VET政策面临的挑战
　　伴随着经济、社会以及教育的发展，澳大利亚VET发展面临着日益严峻的挑战。在经济和人口方面，其一，澳大利亚经济发展需要受过VET培训的工作者来代替退休的技能工作者，并帮助澳大利亚经济发展进入更高附加值的阶段。同时，强大的劳动力市场意味着某些年轻人宁可直接进入劳动力市场，也不愿参加VET。其二，可持续的经济增长造成某些技能短缺，尤其是在受到自然资源出口增长影响的地区。雇主通常将招工难视为最大的挑战。其三，人口老龄化会降低短期和长期的劳动力参与率。在VET体系内部，同样存在诸多问题，如在规划VET体系和进行服务方面，联邦政府、州和领地政府各自的角色有点不清晰，还有可能重叠；同教育体系其他部分不同的是，VET资助资格的获得没有清晰、简洁的规定；对于高层次VET来说，没有合理的理由能说明为何其资助制度不同于高等教育的资助模式；培训包庞大而累赘，使用起来困难；虽然有统一的国家资格证书体系，但实际使用的测评标准差异很大；VET培训师队伍老龄化，培训师对现代工作场所的了解不充分等[7]。
考察分析经济、社会及VET发展的现状和问题可以发现，澳大利亚现行的VET政策面临着如下严峻挑战[8]。
　　第一，某些政府会担心公共VET体系的反应性和有效性，各州对TAFE学院论量计价的操作中产生的平均培训成本及收入有着不同程度的关心。雇主代表提出诸多亟待政府解决的问题，例如培训包开发者和公共注册培训机构对新技能需求作出反应所需要的时间，以及各州不同的管理标准和费用。
　　第二，更加深远的担忧来自公共VET体系培训时间的增加——2003～2006年间增加了6.6%，以及稳定不变甚至有所下降的学生数量。没有证据表明培训已经升级到了更高的AQF层次，因此无法解释这种现象。澳大利亚联邦政府的问责措施仅用投入量来衡量州的表现，这就意味着接受公共资金的州和培训提供者在提高效率或提高战略性重要领域内的培训完成率方面没有什么压力。
　　第三，许多政策顾问相信参加VET培训的人数，尤其是参加传统技术类职业的学徒制和AQF文凭及高级文凭课程的人数需要增加。但是公共VET体系中的学生数量自从2003年达到顶峰的172万人后，就稍有减少，而参加文凭和高级文凭培训的人数和完成整个资格证书培训的人数也有所下降。
　　第四，澳大利亚为传统技术类职业提供的学徒培训体系没有能妥善应对经济的循环波动。雇主在经济状况良好的时候能够接受额外的学徒，但是经济状况可能会在学徒获得资格、具有完全生产能力之前就有所变化。如此，学徒就成为经济衰退中最先受损害的人。近年来，传统技术类职业中的学徒有所上升，但成功完成的比例还不是很高。1998～2006年间，技术类及相关职业内开始学徒者增加了58.6%，但是成功完成率却只有26.9%。
　　第五，使用者选择政策让雇主及其学徒或培训生可以自由选择在哪个注册培训机构接受培训项目中正规的、政府资助的培训，但由于各州要保护其TAFE学院（主要的公共培训提供者）的生存力，这个政策的施行受到了限制。事实上，州培训局既是培训的主要购买者，也是主要公共培训提供者（TAFE学院）的拥有者，这就造成了利益冲突，导致其不能有效实施使用者选择政策，不能更加广泛地引进市场竞争。
　　第六，20世纪90年代在管理公共VET培训方面已建立购买者—提供者模式，在该模式下，州培训局和TAFE学院作为独立实体运作，但这种模式在大部分州都没有完全实施。
　　第七，虽然大部分公共VET体系内的学生是在国家培训包覆盖的项目内注册，大部分培训包资格证书只有少数甚至没有学生。这种低使用率说明培训包的开发过程可能导致了不尽如人意的过剩，在开发过多的资格证书方面投入了过多的精力。
　　第八，VET的各种国家策略和政府政策促进了对以前学习的认可，这就可以使现有的技能得到正式认可，使进一步获取技能更加方便，完成资格证书更加快速。对以前学习的认可有了一些增加，但是注册培训机构对此类服务的提供以及学生的使用情况还没有达到部长们的预期。
　　第九，VET和高等教育之间衔接举措有限。高等教育机构不愿意为学生在VET机构内完成的科目给予学分，因为担心支持VET能力单元的知识水平不高，而且大部分VET单元的测评只有“有能力”或“没有能力”两个等级，没有严格的打分等级。但是，也有很多VET和高等教育之间衔接良好的例子，通常在这种情况下，课程是通过互相衔接的渠道开发的。
　　第十，虽然雇主对公共和私人VET体系的使用很广泛，许多大型行业和雇主选择退出认证的VET体系，或建立自己的注册培训机构并开发专为公司设计的培训包。澳大利亚职业教育和培训政策的演变、制定与规划、挑战