□罗小民 张玉梅 张所续 编者按：近期，国土资源部等九部委联合召开全国整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动电视电话会议，对开展“回头看”行动进行了全面的动员部署。 《法制周刊》“以案说法”从本期开始，特别开设“矿管执法案例专栏”，针对“回头看”行动重点整顿的无证勘查开采、超层越界开采、非法转让矿业权、污染破坏矿山环境、越权审批矿业权等违法行为，给予全面、系统的分析，为基层严格执法，深入开展“回头看”行动提供参考。 案情 案例一：某市甲煤矿，未取得任何采矿证照，也未交矿产资源补偿费，便擅自采矿。当地国土资源局于2006年10月向甲煤矿下达了《责令停止矿产违法行为通知书》。2006年11月，该市煤矿整顿关闭领导小组办公室决定关闭甲煤矿，并发布了公告。 案例二：某市乙煤矿，也是一切证照都没有，也未缴纳矿产资源补偿费。国土资源管理部门于2005年就已宣布其关闭，但煤矿老板竟然三次撕掉封条，继续开采。当地国土资源局于2006年10月向乙煤矿下达了《责令停止矿产违法行为通知书》，同时还作出了《矿产行政处罚告知书》，责令乙煤矿停止违法采矿行为，并处罚款9万元。不久，乙煤矿矿井便被封闭。 分析开采煤矿需要哪些证件，分别由哪个部门颁发? 开采煤矿需要办理六个证件，分别是国土资源部门颁发的采矿许可证；工商行政管理部门颁发的营业执照；安全监察部门颁发的安全生产许可证、矿长资格证和矿长证；煤炭管理部门(煤炭工业局或煤炭行业管理办公室)颁发的煤炭生产许可证。 另外，矿山建设期间需爆破作业的，采矿权人应持营业执照、采矿许可证和安全生产监督管理部门对其安全设施设计审查批复意见，向公安机关申请办理建设期间爆炸物品使用许可证。 “六证”都受哪些法律法规约束，颁发的先后顺序怎样? 采矿许可证应遵循《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》。采矿权登记发证时，应提交的申请资料中涉及到其他管理部门证件的有企业法人营业执照或个体营业执照，即登记发放采矿权许可证时需有营业执照为前提。 安全生产许可证应遵循《安全生产许可证条例》。其中发证涉及其他管理部门证件的遵照第七条第二款规定，煤矿企业应当以矿(井)为单位，在申请领取煤炭生产许可证前，依照本条例的规定取得安全生产许可证。 煤炭生产许可证应遵循《煤炭法》、《煤炭生产许可证管理办法》及其实施细则。其中发证涉及其他管理部门证件的遵照《煤炭法》第二十二条规定，煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。第四十八条规定，从事煤炭经营，要先由申请人凭批准文件向工商行政管理部门申请领取营业执照。此外，煤矿企业取得煤炭生产许可证时，需要有依法领取的采矿许可证、矿长资格证书及相关操作资格证书。 企业法人营业执照应遵循《企业法人登记管理条例》。企业法人营业执照是法人登记的内容之一，营业执照代表着企业法人的经营属性，因此，营业执照是投资主体的首要“人身”条件。但从生产角度考虑，营业执照不存在其法律规定涉及对其他部门颁发的生产环节证件的要求和约束，新设立矿山企业申请营业执照也仅要求营业执照申请人持有国土资源管理部门划定矿区范围的批复文件和其他证件作为申请矿山企业营业执照的依据之一。 矿长资格证和矿长证应遵循《安全生产许可证条例》、《煤炭生产许可证管理办法》及其实施细则。矿长资格证和矿长证是煤炭许可证发放的基础条件之一。 “六证”颁发的先后顺序：投资主体如果想开一个煤矿，首先需拥有营业执照，其次需办理采矿许可证，然后办理安全生产许可证，最后办理煤炭生产许可证。在证件办理过程中，有时需要其他管理部门提供相应的批复或审核文件。如：办理营业执照，要求营业执照申请人持有国土资源管理部门划定矿区范围的批复文件和其他证件，作为申请矿山企业营业执照的依据之一。 未取得相关证照就采矿，将受到哪个管理部门的何种处罚? 《矿产资源法》规定，开采矿产资源必须取得采矿权许可证。因此，通常理解的无证开采，应当是未取得采矿权许可证的行为。而未取得采矿权证以外的其他证照的矿产资源开采行为，属证照不全的违法行为。未取得任何一种证照都将受到相关行政机关的行政处罚。 采矿许可证由国土资源部门管理。《矿产资源法》第三十九条规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。 安全生产许可证由安监部门管理。《安全生产许可证条例》第十九条规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 煤炭生产许可证由发改委管理。《煤炭法》第六十七条规定，未取得煤炭生产许可证，擅自从事煤炭生产的，由煤炭管理部门责令停止生产，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；拒不停止生产的，由县级以上地方人民政府强制停产。《煤炭许可证管理办法》第十六条规定，未取得煤炭生产许可证，擅自进行煤炭生产的，由煤炭许可证的颁发管理机关或者其授权的县级人民政府负责管理煤炭工业的部门，根据具体情况，分别给予5万元以下的罚款、没收违法所得、责令停止生产。由于《煤炭法》是1996年颁布实施的，《煤炭许可证管理办法》是1994年颁布实施的，故1996年以后没有煤炭生产许可证擅自进行煤炭生产的处罚应遵从《煤炭法》的规定。 矿长资格证和矿长证由安监部门管理。由于这两个证是煤炭生产许可证发放的前提，因此，法律法规没有对缺少这两证作出直接的处罚规定。 企业法人营业执照由工商行政管理部门管理。《无证经营查处取缔办法》第十四条规定，对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照《刑法》关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。 上述两个案件应由哪个行政部门管辖，进行何种处罚? 上述两案均是一个证照都没有，因此，各发证机关都有权对违法行为人进行处罚，即对上述两个案件的违法行为有处罚权的行政机关是违法行为发生地的县级以上国土资源部门、安全监督部门、发改委和工商行政管理部门。根据司法实践，如果同一违法行为同时违反了多部行政法规，一般由先受理的行政机关管辖，如果该行政机关发现案情超出其行政管辖范围，可将其移送到具有管辖权的行政机关管辖，如果行政机关就管辖事项发生争议，应当报请他们的共同上级行政机关指定管辖。 矿产资源开采是特殊行业，对违法行为尤其在资源破坏方面的认定技术要求较高，国土资源部门是管理矿产资源的主要行政机关，一般非法开采矿产资源的违法案件均由国土资源部门来管辖。从实践看，一般群众也认为只要涉及矿产资源开采的案件都应当找国土资源部门来办理。因此，上述两个案件均交由国土资源部门管辖比较合适。 根据“一事一罚”原则，国土资源部门对违法行为作出处罚后，其他行政机关在非经法定程序撤销该权力之前，不能对同一违法行为，再对该事项行使行政处罚权力。因此，国土资源部门的行政处罚是对违法行为人的最终处罚。根据《矿产资源法》的规定，对无证开采矿产资源的行为，国土资源部门应终止其违法行为，还应没收其违法所得，如造成其他损失的，还应赔偿损失。此外，还可视情节轻重给予免于或并处罚款的行政处罚。对情节严重，如构成非法采矿罪或重大责任事故罪的，则需移送司法机关追究其刑事责任。 (作者单位：中国国土资源经济研究院法规室) |
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