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讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予各级人大和县级以上人大常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径。从实际情况看，在重大事项决定权行使中出现了决定职权虚化、弱化的现象，未能有效发挥人大及其常委会依法决定重大事项、体现人民管理国家事务的作用。本文试结合本县人大常委会的工作实践，对人大及其常委会在行使重大事项决定权方面的有关问题作一些探讨。 一、问题及原因 （一）问题：“三多四少”现象 总体而言，地方人大常委会对重大事项决定权的行使并不充分，普遍存在“三多四少”的现象： 一是提出建议意见的多，作出决议决定的少。 宪法和地方组织法对地方人大常委会行使重大事项决定权规定原则，内容过于笼统宽泛，地方人大常委会在行使重大事项决定权时，决定的内容难以把握、操作比较困难。同时，由于重大事项决定权与党委决策权、政府行政管理权界限模糊，地方人大常委会对重大事项决定权的行使始终持谨慎态度，除对财政决算、部门预算、国民经济和社会发展五年规划等常规性作出决议决定外，对涉及地方改革发展稳定及群众普遍关注的热点难点问题提出建议意见的多，作出决议决定的少。 二是决定方式被动决定的多，主动决定的少。 重大事项的决定因提出主体不同分为主动决定与被动决定，一般来讲，地方人大常委会主动决定的意识不强，自觉性、主动性未能得到有效的激发，对重大事项决定权的行使主要以被动决定居多，多数决议决定是由党委及“一府两院”根据工作需要主动提请人大常委会作出的；地方人大常委会很少通过调查研究、根据人民意愿和经济社会发展需要，主动就本行政区域内某一方面工作的重大事项作出决议决定。 三是决定内容抽象空洞的多，具有明确指向的少。 由于上述两个方面的原因，地方人大常委会在行使重大事项决定权时，难免出现应付了事的情况。由于重大事项大多由党委和“一府两院”提出，部分决定甚至是临时提出的，在作出决议决定前没有充分的时间进行调查论证，加之常委会组成人员相关专业知识的匮乏，因此常委会审议往往难以深入，表决时走程序、走过场，作出的决议决定大多是原则性强、面面俱到，针对性弱、抓不住要害。 四是对作出的决议决定督促落实的少。 地方人大不同程度地存在对重大事项本身关注较多，决定前热情较高，但决定通过后实施情况的跟踪督办关注不多，推动决议决定落实的举措不力，后续跟踪监督不到位，“会上激动，会后不动”、“一决了之”。部分决议决定甚至自通过之后，便束之高阁，无人问津，难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。 （二）原因：“四不到位”情况 人大常委会行使重大事项决定权存在“四多四少”现象，究其原因，主到表现为“四不到位”： 一是思想认识不到位。 思想认识不到位，具体表现为“三怕”，一是怕与党委争权，如果人大在决定重大事项上太主动，会有与党委争权之嫌，因此党委不要求人大作决定，人大一般不作决定；二是怕干扰“一府两院”工作，“一府两院”不主动提请就不作决定；三是怕承担责任，由于重大事项难以把握，加之受决策者素质、手段等因素制约，难以保证每一项决议决议都完全正确。 二是法律规定不到位。 宪法和地方组织法对人大常委会行使重大事项决定权只作了原则性的规定，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。全国人大也尚未出台关于行使重大事项决定权的相关法律，虽然各地人大常委会也制定了关于讨论决定重大事项的规定，但难以上升到具有强制约束力的法律层面，在实际操作中仍然不好把握和难以执行。 三是决定内容指向不到位。 由于人大的工作性质是以民主法制建设和促进经济社会发展为目的，一般不直接参与具体事务。再加之现行体制因素方面的原因，因此，人大作出的决议决定在指向大多具有方向性、概括性、宏观性等特点，程序性、号召性的东西多，具体的、针对性的东西较少。 四是跟踪落实决定不到位。 人大常委会作出的决议决定交由“一府两院”执行后，执行效果难以保证，执行难问题也不同程度存在。后期监督制约机制和运用刚性手段问题也尚未探索出切实可行的办法，决议决定执行不执行没有具体的标准，对决议决定贯彻执行情况如何评价、如何定性、如何追究责任往往难以把握。 二、探索与实践 宣汉县人大常委会在依法决定重大事项进行了积极有效的探索。 （一）努力争取，形成了人大依法行使重大事项决定权的重要性共识。在思想上形成共识：依法行使重大事项决定权是人民管理国家事务的具体体现，是坚持和完善人民代表大会制度的重要环节，是增强地方人大工作活力和权威的有效途径。去年县委人大工作会召开后，出台了《中共宣汉县委关于进一步加强和改善人大工作的意见》。意见规定：支持和保证县人大及其常委会依法行使重大事项决定权，同时意见又进一步明确：县委的重大决策要经过人大常委会的法定程序，凡属于人大及其常委会职权范围内的重大事项，要作为建议提交人大及其常委会讨论决定，“一府两院”对依法应由人大及其常委会讨论、决定的重大事项，要主动提请人大及其常委会审议决定，决及时报告组织实施和执行的情况。 （二）建章立制，强力保障重大事项决定权的规范有序行使。县十七届人大常委会依据宪法、组织法等法律法规，结合宣汉实际，修订完善了《宣汉县人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的暂行规定》。暂行规定主要有以下几个特点： 一是范围的法定性。暂行规定依据宪法和组织法相关规定，将本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环保、民政、民族等九大方面列入决定范围。 二是内容的重大性。将事关全县经济社会跨越发展中带有全局性、长远性、根本性和人民群众普遍关心的重大问题作为决定内容。在实际操作上，不可能，也没有必要每年都对宪法和组织法规定的九大方面去做出决定。而是按照抓大事即重大性原则，分成常规性事项和非常规性事项。常规性事项：年年的财政预算草案、财政预算的部分调整、县级部门预算草案、县本级财政决算草案，县本级财政拟投资1000万元及以上的建设项目等；非常规性事项：国民经济和社会发展五年规划实施中的重大方案调整、县城及县城城镇体系的规划及修编方案、县本级政府拟举债3000万元及以上重大项目、不同时期人民群众普遍关心关注的重大热点事项重大民生事项等。 三是方式的灵活性。一个是时间上的灵活性，常务委员会闭会期间，对“一府两院”提出的急需讨论决定的重大事项，由常务委员会主任会议讨论决定，事后向常务委员会提出书面报告，予以追认。 四是运行的强制性。违反暂行规定第三条，对应当报请常务委员会决定的重大事项擅自作出决定的，常务委员会应当责成其限期纠正或者依法予以撤销；违反暂行规定第四条，对有关的重大事项不报告常务委员会或不提请备案的，常务委员会将责成有关国家机关报告常务委员会或提请备案；如仍不办理落实的，常务委员会可以组织特定问题调查委员会，按照法定程序开展调查，依法做出决议、决定。 （三）规范程序，努力提高行使重大事项决定权的协调性和实效性 一是认真选题，年初，常委会从县委重大工作部署和人民群众普遍关心的重大问题入手，将全县经济社会发展中带有全局性、长远性、根本性、战略性的重大问题和人民群众普遍关心、社会关注度高的重大问题列入重大事项范畴。如今年除常规性重大事项外的选题有“六五”普法工作、推进“兴工强县”战略的实施、1000万元及以上重大投资项目、城镇体系修编等。 二是请示汇报，在确定年度重大事项议题和作出决议决定前，以常委会党组名义向县委请示汇报，争取县委的重视与支持，决议决定作出后，常委会及时跟进，并将贯彻执行情况向县委反馈。 三是沟通协调，凡涉及“一府两院”工作的重大事项决定，都要与“一府两院”的主要负责同志进行沟通，并听取他们的意见建议，在形成决定之前，有关草案也要认真听取“一府两院”的意见建议。通过不断加强与“一府两院”沟通协商，在形成工作合力的基础上作出决议决定。 四是深入调研，组织人大代表及常委会组织成员深入乡镇、企业单位进行调研，认真听取并吸收多方意见，使作出的决议决定具有科学性、操作性。 五是依法决定，主任会议对决议决定草案进行初审并修改，常委会会议上组成人员认真审议或再审议，无记名按键表决，依法作出决议决定并以常委会文件形式予以印发。 六是监督落实，依据《宣汉县人大常委会关于督办所作决议决定实施办法》，相关工作机构组织常委会组成人员对决议决定执行情况进行督办，县政府分管领导、法院院长、检察院检察长向主任会议专题汇报贯彻落实情况。 三、对策及建议 针对地方人大常委会在行使重大事项决定权方面存在的问题，以及本县的实践探索，对强化行使重大事项决定权谈几点看法。 （一）充分认识行使重大决定权的工作性质 行使重大事项决定权，首先要把指导思想搞端正。讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，决不是人大常委会要权、争取，不是包揽政治、经济、社会等各方面的行政事务，而是履行宪法和法律赋予的职责。对此，宪法和地方组织法的相关条款已有十分明确的规定，如常委会不履行职责，那就是失职。基于宪法和组织法的规定比较原则，地方人大常委会在行使重大事项决定权时可以在不同宪法、法律相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和人民群众的实际需要，独立自主地决定本行政区域内各方面的重大事项，同时处理好三个关系： 一是讨论和决定的关系。讨论和决定具有不可分割的联系，但又不是一回事，即地方人大常委会决定的事项，都要经过讨论，这是毫无疑问的；而讨论的事项不一定都要作出决定。因此，在实际工作中凡属于“一府两院”各自职权范围内可以解决的问题，人大常委会一般不作决定。凡对涉及全局的、根本的、长远的以及与人民群众切身利益密切相关，并迫切要求解决的问题，人大常委会应作出相应的决议决定。 二是决定权与其他职权的关系。重大事项决定权与监督权、人事任免权可以互为前提、互为条件，相互作用、相互影响。决定权有时可以表现为监督形式，形成为解决某个具体事项的决议决定，还可以表现为任免形式，形成人事任免决定。因此，决定权不能看成单一的决定某个重大事项的权力，而应理解成与其他职权之间是一个有机联系的整体。 三是党的决策权与人大决定权的关系。中国共产党作为执政党，在政治、经济、社会生活的各个方面起着领导作用。党委的决策主要体现在方针、政策上，党对国家事务的领导主要通过国家事务的建议，由人大及其常委会对其重要方面行使决定权，使党的主张经过法定程序转变为国家意志，以动员全体人民去遵守和执行。因此，党委的决策与人大及其常委会的决定权是一致的。 （二）认真研究重大事项决定权的范围界定 由于宪法和法律对人大及其常委会行使决定权界定的范围规定比较原则，哪些事项属于重大事项，很不容易掌握，还由于重大事项本身具有动态性，随着时间的推移，工作的进展，同样一件事，在这个时间显得重要，在另一个时候就不一定重要。因此，搞清楚应该由人大常委会决定的事项究竟有哪些，是人大常委会正确行使决定要的必要前提。在科学界定重大事项方面，主要坚持以下原则。 一是坚持法定原则。就是从法律赋予人大常委会职权的角度来确定人大常委会决定重大事项的范围。如我们从宪法、地方组织法、代表法、人民法院组织法、人民检察院组织法、预算法、城市规划法等有关法律中已经明确由人大常委会行使决定权的事项，都一一列举出来。 二是坚持重大性原则。要根据法律规定的九个方面，结合实际，对一些根本的、长远的、重大的问题进行系统的调查研究，并由常委会作出决议决定。如从进一步推进社会主义民主法制建设的需要出发，把加强民主法制建设，加强精神文明建设，普法教育等内容列入讨论决定的范围，从促进地方经济健康稳步向前发展出发，把兴工强县、重大项目建设等列入审议批准的范围。总之，人大常委会就本行政区域改革、发展、稳定中迫切需要解决的一些重大问题，适时作出决定，这是改革、发展、稳定的重要保障。 三是坚持关注民生原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这就决定了人大常委会决定权的行使，必须充分代表人民，表达人民意志，维护人民群众的利益。要把与人民群众切身利益密切相关的，人民群众普遍关心、强烈要求解决的问题等方面的问题列为重大事项范围，如新农合、计划生育、新农村综合体、医疗保险、卫生等由人大及其常委会应适时作出决议决定。 （三）科学采用行使重大事项决定权的方式方法 人大常委会行使决定权与“一府两院”依法行政、公正司法虽然职责不同、分工不同，但目标共向，都是在党的领导下开展工作，是密切联系的统一的有机整体。因此，人大常委会重大事项决定权行使的对象也无疑是“一府两院”关注的重点，这就存在一个工作交叉的问题，必须在工作方式方法上认真处理。 一是主动汇报，与党委合拍。在制定行使重大事项决定权的相关保障制度和拟定年度工作计划时，要主动向党委汇报，争取支持与重视，向“一府两院”征集意见，争取理解。同时，要将开展重大事项的调查研究情况及形成的决议决定草案向党委汇报，做到事前请示、事后汇报，使党委的主张、意图通过法定程序变为人民的共同意志。 二是加强沟通，与“一府两院”合力。要将人大常委会行使重大事项决定权过程中的一些重要事项，如必须提请常委会审议并作出决议决定的事项、必须提请常委会审议但适时作出决议决定的事项、开展调查研究的时间内容等向“一府两院”通报，保持沟通和协调，形成工作合力，使人大常委会作出的决议决定更加具有科学性、针对性和操作性。 三是加强监督，增强决议决定的执行力。人大常委会有关决议决定一旦作出，必须采取强有力的手段加以督促落实，要把所作决议决定根据时间常委会年度工作要点，定期组织调查组深入部门、乡镇进行调查和督促落实，必要时要启动责任追究和问责机制等刚性措施，保证决议决定的有效贯彻落实。 （四）补充完善行使重大事项决定权的法律规定 目前，地方人大常委会行使重大事项决定权的主要依据是宪法和地方组织法，宪法第一百零四条规定“县级以上的地方各级人人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，地方组织法第八条和第四十四条规定“讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。然而，由于法律的规定比较原则，在实际工作中出现了重大事项范围广泛、不好把握，工作程序无规定、不便操作，责任追究无条款、缺乏硬性措施等实际问题。建议全国人大及省人大就地方人大如何依法行使重大事项决定权深入各地进行调查研究，在宪法和地方组织法有关规定的框架下，充分吸收各地有关行使重大事项决定权的经验做法，对相关法律条款规定进一步补充完善、细化，一是要将重大事项的范围进一步界定、细化，便于工作中把握；二是要将行使重大事项决定权的程序进行规范，实现按规定程序运作；三是要完善责任追究条款，增强落实人大决议决定的“刚性”。 |
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