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监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的《违反土地管理规定行为处分办法》(以下简称新《办法》)于2008年6月1日起施行。新《办法》与2000年3月2日发布实施的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》(以下简称旧《办法》)相比，有哪些新内容、新亮点?作为修订工作的参与者之一，笔者对有关问题进行简要解读。 违法主体不再是模糊的“单位和个人” 在旧《办法》中，比照《土地管理法》，以单位或者个人作为土地违法主体，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。此次修订，以列举的形式将适用范围概括为四个方面，即:行政机关公务员;法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员;行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员;企业、事业单位中由行政机关任命的人员。 理由是: 第一，在适用上，旧《办法》单纯将违法主体与《土地管理法》一一对应，明显偏重于立法的技术环节了，其实际意义并不大。 第二，《行政监察法》规定，监察机关“依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。在这样一个原则下，将违法主体表述为“单位或者个人”，不仅不能把所有的涉及土地违法的“单位或者个人”都纳入到惩戒范围，反而容易造成适用对象上的模糊。比如，村民作为个人违法占地、民营企业作为单位违法倒卖土地等，是否因为他们属于“单位或者个人”，就可以适用行政处分呢?显然不可以。 第三，是为了与新近颁布的《行政机关公务员处分条例》保持一致。该《条例》第五十四条规定:“对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照本条例的有关规定办理。” 三部门联合修订，人事部门首次参与 旧《办法》是由监察部和国土资源部共同发布的，制定机关为监察部和国土资源部。此次修订的一个明显变化，是监察部、人力资源和社会保障部以及国土资源部三部门共同参与联合修订，并负责对新《办法》解释。 从表面来看，这样的变化只是为了在一定程度上提升新《办法》的权威性，扩大覆盖面。其实则有其内在的必然性。首先，1989年印发的《监察部、人事部关于在惩戒工作中分工协作问题的通知》要求，“日常惩戒工作由人事部负责管理”，表明人事部门对惩戒工作具有相应的管理权限。 其次，同年下发的《关于监察机关直接行使行政处分权的程序问题的通知》明确规定:“监察部作出的处分决定，按照干部管理权限由人事部门按规定办理有关手续。”也就是说，人事部门除了在惩戒工作中具有相应的管理权限外，对于监察机关作出的处分决定，也必须由人事部门来办理有关手续。换言之，不论是惩戒工作的日常管理还是办理相关手续，人事部门均与惩戒工作密切相关。 再次，前不久国务院公布的《行政机关公务员处分条例》第二条第三款规定:“除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。”新《办法》因属于国土资源管理部门业务范围的处分规章，按照上述行政法规的规定，应当与人事部门共同进行修订。 问责制凸显新《办法》亮点 新《办法》增加的问责内容，应该说是此次修订工作的最大亮点和创新。从近几年土地违法的变化趋势看，一方面由于各级地方政府默许、放任或者不履行应尽的职责，导致土地违法行为大量发生的现象越来越普遍，而另一方面对政府负责人员又难以认定其应该承担的直接责任，更没有明确的依据实施处分。为此，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)明确指出:“严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。” 正是有这样一个前提，在《办法》修改中，专门增加了问责条款，并以在所有实体性条款中的首位排序，来反映这一突出变化。新《办法》第三条，对无证据证明地方政府在土地违法中负有直接责任，不属于土地违法个案，但政府主要领导人员和其他分管领导，应当承担违法违规管理责任的，列举了四种情形，并明确了具体的量纪标准。 其中，第(一)项“土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积超过新增建设用地占用耕地总面积15%的”，应当对有关地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予处分。其违法比例的确定，来自四方面支撑，一是体现了严格保护耕地的基本精神;二是经过反复测算具有数据上的说服力;三是征求并综合了多方面意见、建议，有比较广泛的代表性;四是在问责方面确定一个具体的数量概念，便于执法执纪部门操作和掌握。 应当问责的第(二)、第(三)和第(四)项，援引的是国发31号文件列举的要求追究有关地方人民政府负责人领导责任的情形，新《办法》只是在量纪上作了划分。 有一点需要解释。问责的内容有了，量纪标准也比较明确了，但在新《办法》中却不是以直接的方式表述出来的，全篇都没有出现“问责”的字样。一般理解，比照上述31号文件的写法，直接在新《办法》第三条写明“严格实行问责制”，似乎更明确，更有力度。之所以有意避开了这种直接的表述方式，主要还是囿于体例上的限制。因为类似“严格实行问责制”的写法，基本属于政策性、文件性语言，用于规章类文字中，毕竟不是很协调。 宽严适度，按情节轻重量纪 量纪标准的调整是《办法》修改过程中的一个重大突破。所以称其为突破，在于解决了旧《办法》在实施过程中经常引起争议的问题。旧《办法》确定量纪，是以构成犯罪的立案标准为上限的。按照《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》的规定，达到“一次性非法批准征用、占用基本农田0.67公顷(10亩)以上，或者其他耕地2公顷(30亩)以上，或者其他土地3.33公顷(50亩)以上的”，为最低立案标准，也是旧《办法》中最高标准———开除处分的标准。相应地，在这一组面积标准之下再区分两档，分别给予警告至撤职处分。 而在土地执法实践中，虽然非法批地面积标准达到开除标准的情况十分普遍，但到目前为止，除牵扯个人腐败问题以外，尚没有因此而受到开除处分的先例。所以出现如此大的反差，原因在于旧《办法》制定时，对检察机关关于刑事立案标准规定的条件，在理解上存在一定偏差。检察机关关于非法批地的刑事立案标准，除规定了面积的具体亩数外，还要求具有“徇私舞弊”情节作为法定构成要件。也就是说，实践中仅有一次性非法批准征用、占用基本农田0.67公顷(10亩)以上的行为发生，而没有“徇私舞弊”情节的，尚达不到刑事立案标准。反映在土地执法实践中，常常发生现象上的悖论。要么对违法责任人处理不下去，要么处理下去了，却只能给予较轻处分。 因此，在此次修订中，将旧《办法》中凡以土地违法面积作为量纪标准的，均改为按违法情节划分。如第五条第一款“行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分”。也就是说，对非法批准占用基本农田10亩以上，但并不属于“情节严重的”违法行为，依据新《办法》就不必给予开除处分了。如此，才与执法实践中对类似的情况一般只能给予较轻处分的客观事实相接近。同时，考虑到与刑事处罚衔接问题，该条第二款一并规定了“有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分”。这样的修改，看似取消了具体面积亩数，没有了具体标准，但因为同时消除了“执行不能”的更大障碍，又充分体现了宽严相济，利远大于弊。 违反国家宏观调控政策和批准“以租代征”，也要追究责任 旧《办法》中，规定承担行政责任的土地违法行为，是框定在《土地管理法》范围之内的。也就是说，只有《土地管理法》规定了对某种土地违法行为责任人给予行政处分，旧《办法》才作具体的量化。但是近年来，有关部门针对土地违法行为表现出了一些新的情况和特点，也陆续出台和完善了许多与土地管理有关法律法规以及政策规章。为此，新《办法》扩大了应当承担行政责任的土地违法行为表现的范围，增加了两方面实体性内容。 一是依据国发28号、31号文件，将近年来新出现的一些影响面大或者危害严重的违法行为列入新《办法》应当追究责任的范围，并进行了量纪划分。如，不执行或者违反国家土地调控政策的行为(第四条)和批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的行为(第六条)等。 二是旧《办法》施行后陆续出台的若干涉及土地出让方面的规章性规定，也包括了一些追究责任人的条款，在此次修订过程中，将这些条款移植于专司追究土地违法责任人的新《办法》中来，具有更大的震慑作用。如第九条列举的五种行为，即分别出自《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部2003年第21号令)、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部2007年第39号令)和中共中央纪委监察部《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》等。 部门间协作程序具体化 为落实国务院关于“完善土地违法案件的查处协调机制”的要求，此次修订，进一步完善了监察机关和国土资源行政主管部门之间协作配合的程序性规定。其中值得指出的是:一、在查处土地违法案件中，监察机关和国土资源行政主管部门除履行各自的职责外，对于依法应当由对方处理的，均应及时移送有关材料;二、对移送的案件材料应当包括的内容，如移送意见、案件来源、调查报告、有关证据和其他材料等五个方面作出了规定;三、对监察机关或者国土资源行政主管部门应当移送而不移送的行为，明确了监督措施，“由其上一级机关责令其移送”。这些程序性规定，对于促进部门协作，加强配合，加大土地执法力度，实现依法办案，具有重要作用。 (作者单位:国土资源部执法监察局) |
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