推进产业重构及其财税政策激励的思考

 

 

推进产业重构及其财税政策激励的思考

二0一二年

 “十一五”以来,上虞市始终坚持“工业立市”战略, 通过产业重构，把加快产业转型升级作为工作主线, 鼓励民企上市、开放股权、兼并重组，并引入企业退出机制，淘汰落后产能、培育新兴产业，加速制造业脱胎换骨，成功抵御了金融危机的各种冲击,实现了工业经济平稳较快的增长,并在工业结构方面产生了积极变化。“十二五”规划提出力争综合实力跻身全省经济十强县（市）目标，确定了加快产业重构、提升城市能级的两大主题。本文针对我市产业重构的基本目标和思路，分析了推进产业重构的四个关键环节，相应作了有关财税政策激励的思考，以形成合力，共同推进和促使产业重构和经济转型升级，实现区域经济稳定健康发展。

一、产业重构的基本目标和思路

把培育战略性新兴产业和生产性服务业作为产业重构的主攻方向，改造提升传统优势产业，加快发展现代服务业，构筑现代产业体系，建设区域性经济中心。

培育壮大战略性新兴产业。积极抢占产业发展制高点，重点培育发展先进装备制造、整车及零部件、新能源新材料、节能环保、生物医药、现代物流等六大战略性新兴产业。到“十二五”末，战略性新兴产业产值比重比2010年提高15个百分点以上；年均投资100亿元以上，占工业投资比重60%以上，力争引进10亿元以上项目30只、20亿元以上10只、50亿元以上项目有突破；培育销售收入超百亿企业5-8家，形成先进装备制造、汽车及零配件2个500亿级和新能源新材料、节能环保、生物医药、现代物流4个百亿级产业集群，力争成为全省战略性新兴产业集聚区和县域经济转型示范区。

高端装备。充分发挥现有产业优势，扶持发展特（超）高输变电成套设备、城市轨道交通装备、核电通风与空调设备、天然气成套系统集成设备、数控机床及精密测试仪器、数字化医疗设备、海洋工程装备等。抓好卧龙成套变电装备、金盾能源装备系统集成、春晖智控关键零部件等重大项目建设，加强相关新材料新工艺研发，形成一批全国行业领先产品和集团，积极成为环杭州湾南翼海洋高端装备制造集聚区。

汽车制造。整合提升汽配、钢材、机械等产业，积极发展汽车关键零部件，突破新能源汽车电池、电机、电控关键技术。抓好绿野汽车、金港客车、新时代、嘉利珂大动力锂电池材料、龙盛薄板、正邦汽模、华通轻量化塑料件等项目建设，逐步形成新能源汽车研发生产能力，打造长三角新兴的产学研一体化汽车产业集群基地。

新能源新材料。积极响应浙江国家清洁能源示范省的创建，加强硅晶体高端提纯设备研制和高纯硅材料生产，加快光伏设备、材料和太阳能建筑一体化开发，加快风电整机和轴承、控制系统等关键部件研发。抓好晶盛多（单）晶炉、龙柏太阳能电池片、碧晶高纯度硅提纯、阳光LED等重大项目建设，增强新能源跨学科研发与综合利用，成为全国重要的以光伏、风电为重点的综合性新能源基地。

节能环保。以省节能机电产业循环经济试点基地建设为平台，发展高效节能灯具、新型绿色建材、环保节能家电，着力打造包括LED外延片、芯片、封装、应用产品、检测技术和生产设备在内的完整节能新光源产业链。突破水处理、空气污染防治和固体废弃物处理与综合利用等关键技术与装备，推进环保产业发展。

生物医药。依托省级绿色精细化工科技创新服务平台，加强绿色合成工艺研究，淘汰或替代落后产品、工艺和装备，提高系统集成能力和绿色生产水平，加大兼并重组力度，抓好闰土烧碱、龙盛芳香胺、新和成β胡萝卜素、国邦抗菌素、新诺华心血管药物等重点项目建设，成为全国重要的中高端精细化工基地。

加强现有医药企业升级改造和国内外优秀企业引进做强，加大关键技术和优势药物的研发，重点突破生物多糖、多肽、蛋白等具有较好市场开发前景的海洋药物和候选海洋药物；支持开发从海洋生物体提取抗癌、抗菌、抗病毒、抗心血管疾病、免疫促进等海洋保健与功能食品技术，积极转型成为长三角新兴的海洋生物医药基地。

改造提升传统优势产业。升级做强优势产业，重点加强机械装备、精细化工、轻工纺织、照明电器、建筑建材等五大优势产业改造。以提升自主创新能力为核心，积极推动加工制造与生产服务、信息化与工业化融合，推进新技术、新装备、新工艺广泛运用，坚决淘汰落后产能，加快转移过度依赖资源环境的加工制造环节，提升制造业水平，推动传统产业向高新化、终端化、清洁化方向发展，成为产业转型升级的重要基础和动力。

加快发展现代服务业。一是构筑区域生产性服务体系。积极发展金融科技、商务会展，引进培育法律事务、评估咨询、检测认证等中介机构。突破发展现代物流业，重点推进省高速公路枢纽港综合物流基地建设。扩容提升城东专业市场，建设杭甬高速崧厦出口商贸区，加快建立展示展销、信息服务等市场公共服务平台。推进工业企业主辅分离，发展研发设计、品牌营销、货物配送、后勤服务等服务外包。二是丰富繁荣消费性服务业。推进大型购物中心、品牌连锁店、星级酒店建设等，拓展“浙东新商都”城市品牌内涵，推进“一站式购物”向“全城式消费”转变。深化“四季仙果之旅”品牌，推进曹娥景区、皂李湖度假区等建设；加强旅游与其它产业融合发展，培育购物旅游、生态旅游、滨海旅游、美食旅游和文化旅游等新形态，做大旅游经济。加快发展与改善民生密切相关的公共服务、社区服务、家庭服务和老年服务业，形成完善的社区服务网络。三是培育新兴服务业态。积极扶持发展包装、装潢、设计、动漫、影视传媒等文化创意产业，规划建设创意休闲生态园。加快培育发展电子商务、信息科技、中介服务等创新性服务业，形成完善的现代服务业体系。

二、推进产业重构的关键关节

推进产业重构，核心是技术创新，路径是支持产业链，保障是要素供给和政府服务，在招商引资基础上尤其要注重招商选资。

突出科技创新。围绕与产业重构相适应的人才队伍，加大力度吸引海内外高层次人才来虞创业，重点引进产业重构方向急需的领军人物及团队，完善人才使用的激励机制，确保高层次人才引得进、留得住、用得好。鼓励企业加大研发费用投入，通过技术合作，与大专院校、科研单位联办院士专家工作站、博士后工作站、工程技术研发中心、重点试验室，加快完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，确保在“十二五”末我市研发费用支出站GDP比重超过2.5％。加大财政投入力度，确保本级财政科技投入占财政支出比例超过4.5%，力争达到和接近5%。突出集成创新，抓好引进消化吸收再创新，引导企业逐步从单纯生产中间产品转向系统集成，进而从系统集成转向提供整体解决方案，全面提升产业竞争力。围绕产业重构核心技术难题和共性需求，不断深化政府、企业与高等学校、科研院所的全面科技合作，切实加强精细化工、照明国家级高新技术特色产业基地建设，扎实推进省级绿色精细化工科创服务平台建设。大力支持企业参与国内外标准制定，健全知识产权保护体系和工作机制，严厉打击侵犯企业知识产权违法行为，营造公平公正的科技创新环境。

注重支持产业链。对于战略性新兴产业，大力推动更多资源要素向新兴产业倾斜，从税收优惠、财政支持、土地配套、金融保障、人才引进等方面形成政策扶持体系，设立产业发展专项资金和创投、股投基金，实施新兴产业“1331”培育计划，三年安排土地1万亩、30亿元资金进行培育，力争完成投资300亿元、新增产出1000亿元，大力度抢滩新兴产业，加快形成产业重构制高点，有效提升产业竞争力和行业话语权。对于传统优势产业，实施“转型升级示范工程”、“211企业培育工程”和“五个一批创新工程”，抓好项目跟踪服务，争取更多项目列入省和国家重点项目。大力培育一批核心竞争力强的企业集团、专精特新的行业领军企业，增强研发、制造、系统集成和技术服务能力，提升行业影响力。支持优质资本、优势企业积极开展嫁接改造和兼并重组，鼓励规模企业强强联合、战略重组。扶持中小企业发展，形成以大企业为龙头、中小企业配套的专业化协作体系。对于块状集群产业，围绕骨干企业培育、重大项目实施、服务平台建设、质量品牌等工作，编制乡镇块状产业提升发展规划，加强规划实施考核。加强对技术改造、信息化应用、品牌创建、服务平台、协作配套、专业市场等关键性项目的政策支持，强化部门与乡镇联动，建立和完善市场营销合作、产品配套协作、金融服务支持、行业协会管理等服务体系。推动乡镇间合作，探索共建块状模式，实现优势互补、共赢发展。对于现代服务业，围绕现代服务业集聚，以商务办公、现代市场、金融商贸、休闲旅游、科技服务、综合物流等为重点，大力整合空间资源，有序建设城北中央商务区、城东专业市场区、开发区滨江商务区、高铁站前服务区、崧厦新兴商贸区、滨海新城科教生态综合区、杭州湾国际物流园区、杭甬运河物流作业区、省高速公路枢纽港综合物流基地和城南休闲旅游区等十大现代服务业集聚区，提升上虞现代服务业规模、层次和空间集聚度。

保障要素供给。强化资金、土地、电力等要素保障。设立政府创业投资引导基金，通过参股、融资担保等多种形式参与产业重构等项目的投资，各金融机构要建立健全相应的融资体系，商业银行新增贷款中用于产业重构的贷款必须达到一定比重，贷款应享受基准利率，积极推进知识产权质押融资、产业链融资等金融产品创新，加大企业上市培育力度，推动上市融资。加强用地保障，每年安排的新增工业用地优先用于产业重构项目，引导建成标准厂房用于产业重构项目，积极鼓励传统产业企业通过“腾笼换鸟”方式发展新项目。加强电力供需监测和调度协调，确保电力供给，为企业正常生产提供保障。

提供政府服务。要注重招商选资，着力引进关联度大的龙头型项目，带动力强的基地型项目、产业链长的综合型项目，注重引进投资强度大、税收贡献多、科技含量高的项目，尽快推进我市产业重构步伐。要强化规划引导，制定规划实施工作方案，切实协调和解决规划实施中的有关问题，做到规划引领，各方联动，重点推进，协调有序。形成工作合力，建立健全产业重构统计指标体系，及时掌握发展动态和进程，建立市领导联系和部门帮扶制度，帮助企业解决企业发展、项目推进中存在的困难和问题，并加大宣传力度，积极营造有利于产业重构的良好氛围。

三、推进产业重构有关财税问题的思考

财税政策是推进产业重构重要政策工具之一，在上述基本思路和关键环节的阐述中，很多方面都已经涉及到了这一问题，有必要作一全面系统的考量，以利于指导实践操作。

（一）产业重构财税意义再认识。财政、税收经济意义是指产业重构财政要化多少钱、能收回多少税收，最基本的要求是收支平衡，最理想的结果是盈余。产业重构过程是政府引导和推动过程，其中必然贯穿着财政投入和产出过程，只要决策科学，就能实现经济增长，财政盈余也肯定是一个自然而然的结果。当前，我市财政收入可持续增长缺乏强有力支撑和发展后劲，长期趋势不容乐观，产业重构如果实现，我市经济特别是工业经济将有一个质的飞跃，在创造大量GDP的同时，也培植了丰富的税源，财税收入可持续增长就有了坚实的基础。因此，可以肯定的是，推进产业重构是财政投入和产出过程，是培植财源和实现财政收入可持续增长过程，财税意义重大。此外，产业重构也具有实现经济增长、增加就业、调节收入分配等政治、社会意义，很大程度上与财政政策目标相一致，从其一致性来讲，也具有十分重要的财税意义。

（二）财税促进产业重构努力方向。侧重在四个方面下功夫：一是整合现有财政政策资源。长期以来，我们已经构建了促进经济发展特别是促进工商业发展的财政政策体系，内容比较丰富，基本覆盖了促进产业重构的各个方面。比如对于科技创新尤其是引进项目带头人及各类人才方面，给予住房、教育、社会保障、收入个人所得税等方面的优惠，且力度不小；对于企业研发经费方面，在税收上给予企业所得税税前加计扣除的基础上，再给予财政奖励。再比如对于企业兼并重组，对于符合条件的项目，其交易成本已经降到很低的水平，支持力度很大。等等，诸如此类的政策只要整合一下，就可以适用于产业重构，无需再出台类似的政策政策。二是注重发挥税收政策作用。法定的税收优惠政策是首选，且具有中性效果，必须要用足用好。重点是高新技术企业所得税15％税率优惠、各类税收减免、出口退税、税收自由裁量权最低限额等等。三是协调各类政府政策工具。政府政策工具很多，诸如金融、项目、土地、环保等等，推动产业重构，财税政策要与其他政策工具组合融合，注重调动和激发其他政策工具的优势，形成杠杆效应和合力效应，共同作用，达到良好的政策效果。四是制订实施具有针对性的政策。当然，产业重构还需要出台新的政策和措施，进一步丰富政策手段和工具，来弥补上述三个路径尚不能触及的地方，确保产业重构一举成功。

（三）注意财税政策功能局限性。在产业重构推进工程中，财税政策功能局限性也比较明显。一是不能破坏现有的企业成本平衡，破坏已经建成的经济秩序平衡。财税政策作用过程是使得一部分企业得到市场中难以得到的经济利益，是政府额外给予的奖励，如果产业重构行业和企业本身具有较强的赢利能力，财政激励政策则必须十分谨慎，力度和范围必须控制在适当的范围，否则这些企业就会凭借政府额外的补贴优势开展市场竞争，排挤同行，促成垄断，市场机制的资源配置失灵，引发区域财税政策恶性竞争，最终损害发展。二是估量好自己的财政实力。要做好与产业重构相适应的财政规划，测算出实施这一规划需要多少财政资金，在综合考虑杠杆系数基础上与现有的财政现实供给相比较，遵循“量力而行、量财办事”原则来控制财政政策作用的力度、范围和节奏，切忌盲目无序作为。

（四）高度重视财税政策绩效考量。产业重构是一项系统性工程，时间跨度长，工作难度大，风险系数高。在类似工作开展中的财税实践经验表明，加强政策绩效考量显得十分重要。要动态进行政策绩效考量，综合运用多种指标进行分析测评，对事前、事中、事后进行全方位的考核评估，并做出针对性的调整，提供案例经验，指导开展下阶段工作。绩效考核主要解决以下问题：一是消除政策放空现象，由于前期调查研究不够，涉及的政策制度过于理想，要求严格，实际操作难以符合政策规定，致使政策放空，企业难以享受，激励缺失，影响产业重构进程。二是消除政策错位现象，政策制订的严谨不足，技术性控制不够，致使许多非产业重构项目享受了政策，导致政策错位，浪费财政资源，产业重构激励不足。三是消除政策滞后现象，在实践过程中，往往会出现政策激励与产业重构实际运行脱节的情况，如果长时间不作政策绩效考量，无法及时发现，也无法进行针对性调整，影响政策相机抉择。