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处理好政府与市场关系，加快转变政府职能研究 三门峡市委党校课题组 主持人：陈敏昭 [目录] 0、摘要 1、加快转变政府职能，建设服务型政府 1.1加快转变政府职能，建设服务型政府，是政治体制改革的必然要求；1.2加快转变政府职能，建设服务型政府，是构建和谐稳定社会的体制保障；1.3加快转变政府职能，建设服务型政府，是解决当前经济社会发展中诸多矛盾和问题的重大举措；1.4建设服务型政府是当今世界范围内政府改革的基本趋势 2、建设人民满意的服务型政府 2.1服务型政府的内涵和特征；2.2建设人民满意的服务型政府 3、转变政府职能，核心问题是处理好政府与市场的关系 3.1现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分；3.2强制性服务之弊；3.3政府职能转变的实质就是增强社会自我管理能力；3.4政府在市场经济条件下应发挥的作用；3.5政府的主要职能就是提供公共物品和服务 4、转变政府职能 4.1政府机构改革的目标；4.2政府的职能定位；4.3转变政府职能的基本途径 5、建设服务型政府的几点思考 5.1服务型政府是一个具有核心竞争力的政府；5.2服务型政府是一个人民民主的政府；5.3服务型政府是一个法治和有效的政府；5.4服务型政府是一个为全社会提供服务的政府；5.5服务型政府是一个实现了合理分权的政府 6、我国部分地区服务型政府的实践 6.1精干高效的上海模式；6.2信息化的广州模式；6.3公民参与的南京模式；6.4“体现三位原则”的苏州模式；6.5规范化服务的成都模式 7、建设法治政府 8、加快责任政府建设的步伐 1、责任政府是一种多层次的责任体系安排；2、责任政府建设的要求；3、加快责任政府建设的步伐 主要参考文献 附：课题组成员 0、摘要 加快转变政府职能，建设服务型政府，是政治体制改革的必然要求，是构建和谐稳定社会的体制保障，是解决当前经济社会发展中诸多矛盾和问题的重大举措，建设服务型政府是当今世界范围内政府改革的基本趋势。面对新形势，经济社会生活中暴露出的矛盾和问题，也强烈呼唤政府责任。可以看到，随着改革推进，社会问题越来越多，舆论和群众都越来越频繁地呼吁政府承担起公共责任，让社会更公正公平，让社会更有秩序。这些呼吁，无疑显示，社会对政府在社会公共管理方面应负的责任，已经建立起新的共识，这就迫切需要进一步转变政府职能，更好的履行社会管理和公共服务职能。概括地讲，服务型政府就是把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。 转变政府职能，核心问题是处理好政府与市场的关系。在现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分，政府是经济管理和调控主体，市场是配置各类经济资源的基础环节、媒介产权产品和其他要素交换活动的基本场所。政府和市场的关系，决定着市场经济体制的基本走向和运行质量。政府行为往往表现为经济管理和宏观调控，市场功能往往表现为供求、价格自发调节和自由竞争，两者紧密关联、相互交织、缺一不可。要进一步处理好政府和市场关系，就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。经济发展就是要提高资源的配置效率，以尽可能少的资源投入，获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，使市场在资源配置中起决定性作用。 政府职能转变的实质就是增强社会自我管理能力，在市场条件下，政府的主要职能就是提供公共物品和服务。 转变政府职能，就是要把政府建设成一个在法律法规约束下的阳光的政府、法治的政府，敢于承担责任的政府、高效廉洁的政府。 1、加快转变政府职能，建设服务型政府 1.1加快转变政府职能，建设服务型政府，是政治体制改革的必然要求；1.2加快转变政府职能，建设服务型政府，是构建和谐稳定社会的体制保障；1.3加快转变政府职能，建设服务型政府，是解决当前经济社会发展中诸多矛盾和问题的重大举措；1.4建设服务型政府是当今世界范围内政府改革的基本趋势 1.1加快转变政府职能，建设服务型政府，是政治体制改革的必然要求。同我国经济社会发展的新形势相比，同保障人民民主权利的新要求相比，政治体制还存在着一些不相适应的地方，需要进一步加以完善。深化行政管理体制改革作为政治体制改革的重要内容，也必将进一步的改革。 1.2加快转变政府职能，建设服务型政府，是构建和谐稳定社会的体制保障。管理体制和机制的不完善和不健全，这主要表现在：（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱，政府还没有从管制型角色中转换过来，和市场经济的要求不相适应；（2）部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全，政府行政效能没有很好彰显，在一方面也影响了政府的执行力和公信力，群众对此存在疑虑；（3）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些年屡屡暴露出的大案要案无疑是政府的一块“硬伤”，这些问题都直接影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也影响了政府职能的正常发挥。所以，构建和谐稳定社会的首要任务就是要深化行政管理体制改革，加快政府职能转变和管理创新。 1.3加快转变政府职能，建设服务型政府，是解决当前经济社会发展中诸多矛盾和问题的重大举措。面对新形势，经济社会生活中暴露出的矛盾和问题，也强烈呼唤政府责任。可以看到，随着改革推进，社会问题越来越多，舆论和群众都越来越频繁地呼吁政府承担起公共责任，让社会更公正公平，让社会更有秩序。这些呼吁，无疑显示，社会对政府在社会公共管理方面应负的责任，已经建立起新的共识，这就迫切需要进一步转变政府职能，更好的履行社会管理和公共服务职能。 服务型政府的建设与转变政府职能是相辅相成的两件事情，只有转变政府的职能，才能促进服务型政府的建设，之所以说要转变政府的职能就是因为目前政府职能中还存在与经济社会发展不相适应的方面，追根溯源，主要是改革开放三十多年来我国的经济体制、运行方式都发生了深刻的变化，尤其是加入WTO后政府面临严峻的挑战，建设服务型政府是说面对新的形势、新的挑战，政府的服务内容、服务的方式，施政目标要做大的转变。总结分析我国三十多年来的改革开放实践，实际上就是一个渐进的不断完善明确政府职能的过程，是一个从一个无所不包的全能政府向有限政府转变的过程，从集权型政府向分权型政府转变，从政企不分、政社不分向政府、企业、社会各自具有自己的合理边界转变，从政府管理的手段和方法来看，从过去的主要依靠行政手段到以经济手段和法律手段转变，从政府的施政目的和方向来看，从以往的管理取向向服务取向转变。 1.4建设服务型政府是当今世界范围内政府改革的基本趋势。近年来，各国为迎接全球化、信息化的挑战，以及摆脱财政困难和提高政府效率，掀起了政府改革的热潮，这就是经济相对发达的欧美国家开展的“新公共管理运动”，又被称为“政府再造运动”。这场改革自英美开始，迅速在加拿大、新西兰、澳大利亚以及欧亚大陆推开，至今仍未结束。与此同时各种新的政府管理理论应运而生，其中“新公共服务”理论对政府在社会发展中的角色和作用进行了全新的阐释。这种理论的核心观念是，只有政府应注重服务、关注社区、以人为本。“新公共服务”理论的提出反映了政府改革的基本走向，对我们的服务型政府建设有一定的借鉴和启示意义。 国家行政学院 从以上这些说明来看，主要涉及四个方面的问题，一是政府治理的模式，二是政府职能作用的领域；三是政府职能作用的目的；四是政府职能作用的方式。而政府职能转变的核心问题如何建设服务型政府，为市场经济主体和广大社会公众提供良好服务的问题。而要解决这一问题，首先需要我们对服务型政府的内涵和特征有一个清楚的了解，然后才能为服务型政府的建设指明道路。 2、建设人民满意的服务型政府 2.1服务型政府的内涵和特征；2.2建设人民满意的服务型政府 2.1服务型政府的内涵和特征 什么是服务型政府以及服务型政府具有哪些方面的特征,目前还没有统一的认识，有人认为，服务型政府与其他政府范式的根本区别体现在政府与社会的关系上。政府作为国家意志的体现者，始终是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会离的力量”执行着对社会的统治和管理职能。而服务型政府倡导的价值取向恰恰相反；不是政府统治社会，而是社会控制政府，它体现了国家权力向社会权力的转移，政府本位向社会本位、官本位向民本位的转移，服务型政府并不是要剥夺政府的权力，只是政府的权力并非凌驾于社会之上和不受控制，而是来源于社会、受制于社会、服务于社会，使政府权力重新回归社会。 有人认为，所谓服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性的政府。这是从成本与效益、能力与意愿角度所认识的服务型政府。 有人认为服务型政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。这是从政府的治理模式的角度定义服务型政府。 从上述观点看，在基本点上大家是共识的，即服务型政府“把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府”。 服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新兴的现代政府治理模式，与管制型政府相比它主要有以下几方面含义：首先，从理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益最大化。 其次，从政府职能范围来看，管制型政府是适应计划经济的需要而建立，因此对市场和社会的介入是无孔不入，政府职能也无限膨胀，职能设置上不合理使政府管了许多管不好，也管不了的事情。而服务型政府要求政府职能是有限的，政府要还权于社会还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情。 其三，从政府运行机制来看，管制型政府向来只从便于自身控制、管理出发，整个社会运行都由政府在主动推动，政府提供什么样的服务，以及怎样服务，都是政府独断和一相情愿的强制性提供，而较少地考虑社会公众的愿望和多样化需求，政府和公众是一种命令——服从式的单向关系，公众只能被动地接受政府的“恩赐”。而服务型政府则不同，它要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即民众的同意。 2.2建设人民满意的服务型政府 改革贵在行动。十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。近期，从国务院发布的一系列文件看，明确改革时间表和路线图，凸显政府不等不拖、言出必行、加快建设人民满意的服务型政府的指向，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。国务院办公厅的通知指出，各部门都要把职能转变放在更加突出位置，做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合。“真正做到向市场、社会放权，减少对微观事务的干预。”在大幅减少和下放行政审批事项的同时，政府将改善和加强宏观管理，把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来。 政府职能转变是深化行政体制改革的核心，也是发展市场经济、法治经济的保障。在完善我国市场经济还过程中，靠改革进一步解放生产力还有巨大的潜力，让改革的红利惠及全体人民还有巨大的空间。必须加快推进政府职能转变，更好地释放发展的红利。 从关系经济社会发展和国家民族前途命运的高度扎实推进改革。 包括此次改革在内，改革开放以来国务院的机构改革已经历７次，但在一些领域，政府越位、错位、缺位的现象仍然存在。对微观经济活动干预过多，不仅导致行政效率低下，助长投资消费失衡、重复建设、资源浪费、环境污染，还给权力寻租留下了空间。 机构改革和政府职能转变，涉及部门多，改革难度大，是一项复杂系统的工程。推进改革，要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”。而进一步简政放权势必触动一些长期形成的利益格局，“硬骨头”之硬、“险滩”之险，可想而知。但是，改革关系经济社会活力、关系国家民族命运，必须坚决推进。各部门要立即建立落实国务院机构改革和职能转变方案的工作机制，按照任务分工，制定工作方案，倒排时间表，分解任务，责任到人，确保按要求完成任务。 3、转变政府职能，核心问题是处理好政府与市场的关系 3.1现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分；3.2强制性服务之弊；3.3政府职能转变的实质就是增强社会自我管理能力；3.4政府在市场经济条件下应发挥的作用；3.5政府的主要职能就是提供公共物品和服务 转变政府职能，建设服务型政府首先必须处理好政府与市场、政府和社会的关系，核心问题就是政府与市场的关系问题。十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是全会《决定》提出的一个重大理论创新。 3.1现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分 在现代市场经济体系中，政府和市场是相互关联的两个重要组成部分，政府是经济管理和调控主体，市场是配置各类经济资源的基础环节、媒介产权产品和其他要素交换活动的基本场所。政府和市场的关系，决定着市场经济体制的基本走向和运行质量。政府行为往往表现为经济管理和宏观调控，市场功能往往表现为供求、价格自发调节和自由竞争，两者紧密关联、相互交织、缺一不可。 国家行政学院教授 要进一步处理好政府和市场关系，就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。经济发展就是要提高资源的配置效率，以尽可能少的资源投入，获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能。 3.2强制性服务之弊 从以上论述中，我们可以清楚地看出这其中就包括了如何处理政府与社会、政府与市场的关系，而且政府在施政过程中要与社会之间建立起一种平等的契约关系，如果政府与被服务的对象之间不平等，那么服务型政府所进行的服务也就不能反映社会广大公众的利益和要求。强制性服务绝对不是服务型政府所追求的目标。这是因为，其一，强制的服务往往不给被服务的对象退出的机会而容易导致冲突；其二，强制的服务容易导致社会和下级执行部门的显性或隐性抵制以及缺乏监督机制，使服务得不到很好地执行；其三，强制性服务的提供者与消费者之间利益不对称；其四，强制性服务往往强调公共利益至上，不给少数人任何利益余地，甚至会借公共利益的名义去牺牲一部分人的利益，其五，强制性服务往往缺乏对他人利益的尊重。基于以上考虑，政府的公共服务应当是以自愿为基础的，同时要尽可能地扩大社会认知共同体，即使是强制也要得到大家的认同。 同时正确处理政府与社会的关系还包括重新界定政府职能的范围，合理划分政府与市场、社会的边界。由于过去长期计划经济的作用几乎所有的经济活动都被纳入到政府职能之中，政府作为社会经济管理者负责组织编制并实施国民经济和社会发展计划借助指令性计划与行政命令组织、调节、控制社会经济有计划、按比例协调发展，同时承担经济风险，为公民提供就业机会提供社会保障、补贴企业亏损。作为国有资产所有者代表人民管理全民所有制资产，确保其保值增殖。作为企业经营活动的指导与参与者，组织企业的生产经营活动，管理企业的人财物产供销，把企业作为政府的附属物。政府拥有一切、计划一切、管理一切整个社会变成了一个以政权为中心的工厂。不存在市场和私人领域，也就是说政府侵吞了社会和市场。 3.3政府职能转变的实质就是增强社会自我管理能力 政府职能转变的实质就是政府与社会关系的调整，是“公域”与“私域”重新界定。目前一个突出的问题是怎样根据市场经济的要求，重新合理界定政府与社会、政府权力与个人权利的范围、界限，在政府与社会、市场、个人之间建立一种更加和谐密切、富有张力、同时互不侵扰的关系。政府与市场、社会、个人浑然不分，必然导致公共权威侵吞社会、市场、个人的独立性，个人无法与国家抗争，产权无法与政权抗争。从政府与市场、社会关系的总体进程来看国家是社会发展进程中的阶段性现象。社会对抗发展到一定阶段，国家产生了，并以整个社会的名义维持现存秩序，统治社会。由于国家把社会中的阶级对抗性质变成了自己的性质，国家对社会的异化、对立性质也随之就形成了“国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力”；“国家从社会的公仆变成了社会的主人”。随着社会生产力水平不断提高，生产资料社会化程度不断提高，社会自我管理能力不断提高，国家的作用将是一个不断减弱的过程直到国家完全变成“多余的”从而最终实现国家向社会的回归。 从国家与社会关系的总体进程高度反视国家与社会关系的调整，政府职能转变的结论是显而易见的：国家职能、政府职能将不断弱化，社会将承担越来越多的自我管理职能、资源配置职能，直至全部。而我们目前的任务，就是将不该由政府做的事交还给社会，将社会办不好的事情收归政府处理。由于长期实行高度集中计划经济体制与管理体制，全能政府包揽了太多的公共事务与社会事务，导致社会功能极度萎缩，社会自我管理能力低下。如市场体系不健全、不规范，社会中介组织发育程度不够，社区组织等社会自我管理组织无论从数量上还是从质量上都满足不了社会管理的实际需要。从总体上说，社会的组织化水平较低，社会自我管理能力较低不能很好地承接、行使政府转移、下放的权力和职责。因此，增加社会自我管理能力、培育社会自我管理组织是顺利实现政府职能转变的客观条件。当前应从三个方面入手： 其一，建立健全商品市场与生产要素市场，规范市场行为，降低交易费用，提高市场效率，使市场在资源配置方面发挥基础性作用。 其二，培育发展社会中介组织，完善的社会中介组织是市场顺利运行的重要条件。 其三，发展社区组织，建立政府引导、群众自治与自愿组织为主体，群众广泛参与的社区管理模式，使社区组织在社区服务、社区管理、社区治安综合治理、社区文化建设等方，并使社区真正提高面发挥更大作用成为提高社会自我管理能力，加强基层民主建设的基地。 3.4政府在市场经济条件下应发挥的作用 关于政府在市场经济条件下的作用问题存在着不同的看法,一种是新古典经济学派的观点,认为国家只是在市场失灵的领域进行干涉,在市场有效的情况下,政府应该放手。国家应该发挥作用的领域主要包括：（1）维护主权和领土完整；（2）制定和执行法律，维护社会基本秩序；（3）界定产权，保护主权；（4）是监督合同的执行；（5）维护本国货币的价值。 第二种观点被称为“市场失灵派”，他们也相信市场比其他任何机制都更有效地配置资源。任何现代经济都应建立在市场经济的基础上。“市场失灵派”认为除了建立和维护市场“游戏规则”外，政府还应修正“市场失灵”。政府的主要作用有：（1）提供公共物品,公共物品的特点是不具有排他性，花钱的人和不花钱的人可以同样受到好处，如国防、道路、桥梁、污染控制等；（2）保持宏观经济稳定。宏观经济稳定也可以被看成是一种公共物品市场经济的一种重要特点是经济周期性的变化，时而一片繁荣，时而百业萧条，严重时还会出现二十世纪20年代末30年代初的那种大危机。所以在市场经济中要保证总需求和总供给维持一种稳定关系就需要发挥国家财政政策和货币政策的作用，从而实现充分就业和相对稳定的物价水平，健康的对外贸易和适当的增长速度等目标；（3）使经济外部性内在化。经济外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却不会因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。因此外部效应很强的领域，市场机制（价格信号）就不可能对社会资源进行有效地分配。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在全局高度之上的国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化；（4）限制垄断。市场的真谛在于竞争，但不受政府干预的市场往往又可能产生垄断。这是因为，现代经济的一个特性是收益随着规模扩大而递增，或边际成本随着规模扩大而递减。大企业因此在竞争中占据自然优势。久而久之，一些行业便会由几家寡头所垄断。垄断一旦形成，便会用降低产量或提高价格的方式谋取最大利润。市场本身不能防止出现垄断，反垄断的职责自然就落到政府的身上；（5）调节收入和财富的分配。根据福利经济学第二定理，任何帕累托有效配置都可能在不同的价格水平上实现。每种价格水平虽然都可使配置达到市场均衡状态，但其产生的分配结果却各不相同，而要想有效地调节社会的收入和财富分配不均的问题就必须有效地发挥政府的作用；（6）弥补市场的不完全性和信息的不对称性，市场的不完全性是指有些市场在根本上就不可能完全，如期货市场和风险市场。信息不对称是指交易双方对与交易有关的信息的占有量严重失衡，要解决这一问题也必须借助于政府的力量。 新古典经济学派的的国家观存在着明显的缺陷：（1）它只强调“效率”，忽略了“公平”。效率被定义为一种状况：除非损及某人，任何人的地位都不能得到进一步的改善。（经济学中被称为“帕累托最优点”）。如果我们把帕累托最优原则，稍微向前推进一步，可以设想这么一种情况：某些变化使有人得有人失但，所有的“得”加起来大于“失”的总和。理论上得者拿出一部分他们之所得补偿失者之所失后仍能有所得。在这个意义上，就全体而言，“得”并没有造成“失”，应该算成一种帕累托改善，或效率提高。问题是在新古典经济学家所景仰的“自发秩序中”，没有办法保证得者一定会补偿失者。（2）帕累托最优是一个静态概念只涉及给定资源的配置效率。赫茨曼及一些经济学家指出，经济发展实际上是一个不断打破均衡跃进式前进的过程。新古典经济学理论无法解释均衡一旦被扰动如何恢复并得以保持。静态模式中，市场价格可以起资源配置的作用，但现实世界是动态的价格如何指导动态世界的资源培植呢？新古典经济学没有找出一个有效的方法。（3）所谓“看不见的手”只有在一些很严格的条件才能起新古典经济学理论假设所能起的作用，这些条件在现实中很少或者说从来没有存在过。斯蒂格利茨等经济学家的研究表明，市场不完全、信息有缺陷的条件下市场竞争形成的资源配置不一定是效率的。如果没有政府的干预，市场经济秩序并不如新古典经济学派形容的那么好。 “市场失灵派”对于政府与市场关系及政府在市场经济中作用的认识也存在相当大的局限性。一方面“市场失灵派”依据的福利经济学认为“市场失灵”只是例外，在一般情况下市场对资源的配置是有效率的。而最近的一些研究推翻了这一假设：市场只是在例外的情况下才是有效率的，如果时常在多数情况下都会出现不同程度的失灵，那么政府干预的领域就应该比市场调节的领域大得多。另一方面“市场失灵”说背后有一个未加言明的假设：天下的市场经济都一样。事实上市场经济是一个包容性很大的概念，不同的国家由于国情不同、经济发展水平、地理位置、幅员大小、文化、国际环境等差异对于什么是市场经济和如何纠正“市场失灵”看法大相径庭。在美国，只要市场运作没有带来明显的恶果，政府就不应该插手。而日本则对袖手旁观的政府是否有利于优先产业的发展、公共利益的实现和民族目标的达成持怀疑态度。在日本政府的“有形之手”与市场的“无形之手”同时在起作用。 因此，在市场经济条件下，要正确发挥政府在经济发展和社会发展中的作用，必须对政府的职能重新定位，正确区分政府、市场、社会的关系，有效发挥政府的社会管理、公共服务职能。 强调政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，提供公共产品，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵，以及保障国家安全和核心利益等。如果政府管理和调控的范围、力度超过了维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，其结果就会抑制市场机制的正常运作。关键是寻求政府行为和市场功能的最佳结合点，使政府行为在调节经济、弥补市场功能失灵的同时，避免和克服自身的缺位、越位、错位。要特别警惕权力崇拜、利用公共权力谋取私利。要弄清政府权力的边界，在与市场的关系上，不能取代市场，不能利用公权揽买卖。我们需要的是有限的和有效的政府。强化政府作用，是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场，而不是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场。 3.5政府的主要职能就是提供公共物品和服务 建设服务型政府的根本目的，就是为了重新界定市场经济条件下政府的职能，更好地发挥政府为市场主体和社会公众服务的职能。从总体上来说政府在市场经济条件下的作用领域可以分为两大方面：一是提供公共物品，二是提供公共服务。 政府在市场经济条件下的一个主要职能就是提供公共物品。“公共物品”公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体和社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务。”美国经济学家斯蒂格利茨认为“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（他们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”世界银行在《1997年世界发展报告》：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。” 综合以上情况，我们可以看到公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特性的物品；与公共物品相对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等特性的物品。公共物品的特征和规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业和市场不愿提供、难以提供或提供难以有效益。因此由政府和公共部门提供。 公共物品可以从不同角度进行区分。一种划分方法是将其划分为纯公共物品和准公共物品。凡是能够严格满足消费上的非排他性等特征的物品是纯公共物品，如国防、公共安全、外交、法律政策、环境保护、基础研究、空间技术等。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品是准公共物品，如道路桥梁、能源、交通、通讯、城市公共服务、教育、广播电视、社会保障等都是公共物品。 另一种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品和无形的公共物品，有形的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施；无形的公共物品是指政府提供的市场经济环境、法律、政策、和制度一类的服务。所以我们前面将政府提供的公共服务划分为两个大的方面，主要是出于对公共物品的第二种划分方法。基于以上的认识，我们认为政府在促进社会发展方面的作用主要有： 第一，促进市场发育、建立公平竞争的统一市场。目前我国的商品市场已经有了相当程度的发展，但金融市场刚刚发育，极不规范。培育发展市场体系，包括商品流通市场、金融市场、劳动力市场、技术市场和信息市场；建立公平竞争的“游戏规则”，反对不正当竞争，取消对少数地区实行的优惠性政策，取消对不同所有制企业的差别性对待政策，实行国内企业和外资企业同等待遇，保护公平竞争和平等竞争，维护市场交易秩序；促进统一开放的大市场，严格各地区和部门对生产要素流动的种种限制，打破地区封锁，加快生产要素价格市场化，推动流通领域的现代化。 第二，注重公共投资，促进基础设施建设。我国是发展中国家资本短缺和资本分散是影响经济发展的主要问题，即使在发达国家，长期性的、基础性的投资也不能完全靠市场导向。由于基础设施建设投资过模大，会造成大量的沉淀成本，投资回报周期长，因此私人企业家往往缺少向基础设施投资的意愿这个任务往往要有政府来承担。中国是一个地大物博，幅员辽阔、自然地理条件复杂，山地、高原、丘陵占全国面积的三分之二，平均海拔高度较高，这就决定了中国在公路、铁路、桥梁、航空、通讯等基础设施建设方面的投资具有高成本、规模大、周期长的特点从事公共基础设施建设是中国政府的重要职能。 第三，实施正确的产业政策，促进产业结构升级，发挥比较优势。市场本身无法决定什么是国家发展的重点，也无法促进产业结构朝既定方向前进，只有政府的实施的目标明确的产业政策才能起到这种作用。战后亚洲先进国家和地区的实践经验证明，产业政策对国家经济发展的推动作用。以通产生省为代表的日本行政官僚组织，在日本现代化发展过程中扮演着重要角色。因此，人们在分析日本战后的经济奇迹时总是把它与产业政策和行政指导联系在一起。产业政策和行政指导，几乎被视为日本现代化的成功的秘诀，日本的经济体制也往往被冠以“政府主导型市场经济”。日本政府正是通过每隔十年的产业政策的变化，通过构想和提出产业发展的远景战略，来诱导日本经济更好地面对复杂变化的社会经济环境，提高产业的竞争力和适应能力。与产业政策密切相关的就是行政指导。日本政府在推行产业政策过程中，对政策对象产业的监督管理以及结构调整和合理化改革，特别是对弱小、新兴产业的培育和扶植一般是通过微观层面的行政指导来完成的。所谓行政指导主要采取没有法律约束力的“劝告”、“希望”、“指导”、“期望” 等形式发挥作用。日本的经验对我国有很大的借鉴意义。因此为了实现到2010年我国经济发展再翻两翻，全面建设小康社会的战略目标，就必须实行正确的产业政策，对某些产业实行保护、扶植、鼓励和调整，以促进这些产业的迅速发展，实现与其他产业的协调发展，从而促进整个国民经济持续、稳定、协调的发展。 第四，实行积极财政政策和稳健的货币政策，保持宏观经济的稳定。宏观经济稳定也可以被看成是一种公共物品。我们知道自发的市场经济一个重要的特点就是经济周期波动时而经济繁荣，时而百业萧条，严重时还会发生经济危机。在市场经济中，物价和经济水平波动的根本原因在于，总需求和总供给很难维持一种稳定的关系有关生产和支出的决定是由千千万万分散的厂商和家庭独立作出的，而追逐最大经济利润们的决策依据的是他们各自对经济前景的估量，虽然所有的厂商和家庭都希望宏观经济相对稳定，但没有人愿意为此付出代价，这就需要国家用财政政策和金融政策来调节总需求水平，以实现充分就业，相对稳定的物价和适当的经济增长速度。 第五，解决东西部经济发展不平衡，促进少数民族地区加快发展。中国是一个地区发展不平衡十分显著的国家,解决地区发展不平衡，促进少数民族地区加快发展就成为中国政府的重要职能。要解决地区发展不平衡的问题就要充分发挥财政转移支付制度的作用。世界银行国别研究报告《中国经济：治理通胀，深化改革》中指出，政府间转移支付机制应同时纠正省级支出分配之间和收入筹集能力之间的差异，并在各省间更均衡地分配财力。日益扩大的收入差异诱使从贫困地区向富裕地区移民，从而加剧了富裕地区的环境和贫困问题。日益扩大的地区差异可能会损害改革的政治基础，而改革是维护中国经济高速增长所必须的，因此，一个设计良好、公平均衡的财政转移支付制度是符合富裕地区和贫困双方利益的。没有一个规范的财政转移支付机制，各地区在教育、卫生、文化、科技、环境保护和其他公共服务上的人均开支差距就会扩大，加剧不平等。所谓的财政转移支付机制是指，在财政转移支付之前，各地区人均财政收入与人均GDP成正比，人均GDP越高，人均财政收入越高；反之则越低。在财政转移之后，各地区人均财政援助额与人均GDP成反比，人均GDP越低，人均财政援助额就越高；反之则越低。通过这种财政转移支付机制使高于全国人均GDP水平地区的财政收入以转移支付的财政支出的形式流向低于全国人均GDP水平的地区，从而实现其收入分配和财富分配的平衡，解决地区发展不平衡和财富的再分配。这也是树立科学的发展观和以人为本的管理思想，坚持全面、协调和可持续发展的需要。 第六，建立健全各种应急反应机制，提高政府对付各种突发事件的能力。改革开放以来我国各级政府一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定作为主要职能。某些突然发生的危机事件（如2003年发生的“非典”）发生之初，某些政府部门出现的应对机制不健全，某些地方和政府部门工作不力的情况，反映了转轨进程中政府职能的现状，即经济建设的职能比较强，公共服务的职能较为薄弱。从另一方面讲，就是责任缺位。责任缺位实际是我们各级政府和领导人员长期没有很好解决的一个问题，究其原因，是在现有体制下政府责任缺乏有效的动力机制。一方面，政府管理缺乏量化指标，难以科学测定组织和个人的责任程度，另一方面，干部升迁机制与公民监督机制、责任追究机制脱节。“非典”的灾难，应该使各级政府和领导干部猛醒，真正意识到肩负责任的重大，意识到政府是为维护人民的利益而存在，是为保护人民的正常生活而存在。任何一级干部，谁放弃这个责任，就必须收回他的权力。新近颁布的《突发公共卫生事件应急条例》就突出了对政府各级领导人的责任追究问题。其目的就在于推动政府管理的价值理念由权力本位向责任本位转变。同时非典灾难也反映出政府在应对大规模的突发性公共危机的应急反应机制上存在着较大的问题。这就要求各级政府树立责任意识，加强突发性公共危机事件的研究，建立健全各种应急机制，提高政府应对各种突发事件的能力。 4、转变政府职能 4.1政府机构改革的目标；4.2政府的职能定位；4.3转变政府职能的基本途径 4.1政府机构改革的目标 政府职能转变，其目标是实现由以政府为中心的管理型政府向以公众为中心的服务型政府转变，由政府本位、官本位向社会本位、民本位的回归。 从这个总体性的目标可以引申出若干子目标：（1）从政府提供服务的内容来看，要建立“人文政府”、“便民政府”、“先进政府”。就是说各级政府和有关部门必须时刻从群众的切身需要出发，努力 “权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；（2）从政府提供服务的效率来看，要建立“精简政府”、“简洁政府”、“高效政府”。“精简”是指严格控制政府部门人员编制和机构设置，防止机构重叠、人员恶性膨胀；“简洁”是指政府部门办事程序要简化，减少行政审批环节及由此滋生的腐败现象；“高效”就是要提高政府的行政效率，达到以最少的人力和物力办最多、最好的事情；（3）从政府提供服务的范围来看，要建立“有限政府”。有限政府意味着政府要与企业、事业单位、社会组织等各社会经济主体划分明确的界限，政府的规模和职权受到法律的有效制约，“有限政府”是“有效政府”乃至“高效政府”的前提；（4）从政府提供服务的方式来看，要建立“文明政府”、“礼仪政府”、“民主政府”、“开放政府”。“文明”、“礼仪”说的是政府要树立良好的社会形象，前者包括“文明行政”、“文明执法”、“文明审批”等多个方面，后者则从公务员的着装、用语等体现出来。“民主政府”、“开放政府”则是要求政府执政行为要透明、公开，广开渠道、集思广益，认真听取各方面的意见；（5）从政府提供服务的效果来看，要建立“有为政府”、“务实政府”、“公正政府”、“长效政府”。只有切实为发展经济、建设和谐社会、提高广大人民生活水平做出贡献，既注重效率，又讲究公平，并且其政策效果在长期内保持稳定和连贯的政府，才能得到人民的充分信任；（6）从强化政府执政手段来说，要建立“创新政府”、“科技政府”、“绿色政府”。政府的决策必须容纳民众广泛参与，两者之间的信息应该是双向流动且畅通的。此外，政府的管理方式必须灵活创新，能够采用“电子政务”等现代化办公手段，符合节约资源、保护环境的“可持续发展”要求，以“科学发展观”来指导自己的工作；（7）从政府加强自身建设来看，要建立“责任政府”、“廉洁政府”、“法治政府”。政府有多大的权力就要负多大的义务，有多大的义务就要承担多大的责任，这三者是有机统一的；换言之，如果政府决策失误、执行不力，其行政首长及直接负责人员应接受问责。要做到这一点，一方面要加强法制建设，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；另一方面则要实现政府工作机制及流程的透明化，充分接受人民的监督，有效遏制腐败现象的发生。 4.2政府的职能定位 明确了政府机构改革的目标，第二个问题就要研究政府如何针对这些目标进行自身定位。明确政府职能定位的主旨是，政府不该管的别管,该管的要切实管好,转变传统观念,解决政府管理中存在的“越位、错位、缺位”等突出问题。 从根本上说，政府职能定位必须遵守我国宪法及法律、法规的规定；同时，还要符合中央、国务院有关文件精神；此外，需遵循以下三个原则：第一，各级政府之间应当划清职责和权限，特别是在中央政府与地方政府之间，必须合理划分事权，并建立健全与各层级事权相匹配的财税体制。第二，政府各部门之间应当划清权限，保证任何权力及资源都有明确归属，而任何责任及问题都能及时落实。第三，各级政府有关部门的职责应当明确，坚持权责统一，避免“政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面”的现象。 4.3转变政府职能的基本途径 长期以来，政府职能的越位、错位和缺位问题比较严重，不能很好地适应市场要求和广大人民群众的需要。不仅如此，由职责不清而导致的政府效率低下、官僚主义盛行、贪污腐败蔓延等问题严重损害了政府的公信力和执行力。这些问题在过去的几次政府机构改革中已得到了不同程度的关注，也得到部分的重视和比较妥当的解决。当然，彻底消除这些问题仍需要一个过程，究其原因，主要有几个方面： 其一，政府职能界定所连带的部门利益和个人利益不易触动，这就是社会上广泛批评的“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益合法化”，由此形成盘根错节的利益网，使每次政府机构改革都要遇到很大的阻力； 其二，政府机构改革主要体现为一种“强制性变迁”，是自上而下推动，而非各级政府及政府各部门的自发行为，很难得到社会各界比较积极的响应； 其三，多年以来，传统体制的深厚沉淀，“官本位思想”顽固地存留于很多人的思维方式和行为方式之中，这就给极少数政府官员垄断权利和滥用权力提供了文化土壤； 其四，我国国情复杂，相应的政府机构也比较庞大，层级众多，使政府机构改革的推进迟缓甚至执行不力； 其五，政府机构改革自身也有一些不足，比如调研不充分、透明度不高、缺乏对结果有效监管，等等，这些都制约了政府职能转变的进程。 针对这些因素和现状，我们认为进一步实现政府职能转变、建立服务型政府，须从以下几个方面入手： 第一，进一步推进政企分开、政事分开和政社分开，解决“越位”问题。建设“服务型政府”，是改变那些不闻不问、退避三舍的“冷面政府”形象，但却不是说要回归到大包大揽、事无巨细的“全能政府”时代。正如《全面推进依法行政实施纲要》指出的：“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”这就是说，政府应该从自己不擅长而市场能够充分发挥作用的经济领域退出，破除行政性垄断，还权于企业；同时，推进事业单位分类改革、规范和发展各类社会中介组织，使政府职能有向外转移的接口。 第二，理顺政府部门之间的职责关系，解决“错位”问题。坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制。然而，仅有权限划分还不够，政府责任制的建立同样重要，对于主管部门未能及时履行职责的行为，应该实行问责制，这样才能对政府扩张其权力边界形成有效约束。 第三，深化政府行政审批制度改革，这也是解决“错位”问题。目前政府部门在行政审批方面的权限仍然很大，由此而产生的“跑部钱进”的现象屡禁不止；此外，审批事项过多、时限漫长、方式落后等都阻碍了市场机制的正常运行。 第四，提高社会管理及公共服务水平，解决“缺位”问题。从总体上说，我国社会事业发展滞后，财政投入严重不足，公共产品供给短缺，服务质量亟待提高，特别是在关乎民生的社会保障、教育、医疗等领域，这些问题尤为突出；另外，地区之间资源分布及政府财政能力的不平衡进一步加剧了这种状况，与“服务型政府”的目标根本相悖。 第五，政府人员素质的提高和工作方式的转变，也是转变政府职能的重要措施。包括改变政府机关“八股式”的文风，精简冗长的会议，推广先进的电子政务、采用国际通行的管理模式，等等。 转变政府职能，建立服务型政府，实质上就是促使政府部门“越位”的应当“退位”，“缺位”的应当“到位”，“错位”的应当“正位”；我们应该从政府提供服务的内容、效率、范围、方式和效果等方面进一步改进政府执政手段，加强政府自身建设。只有如此，才能顺利完成政府机构改革的目标，构建符合社会、经济和文化发展需要的、“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府行政管理体制和运行机制。 5、建设服务型政府的几点思考 5.1服务型政府是一个具有核心竞争力的政府；5.2服务型政府是一个人民民主的政府；5.3服务型政府是一个法治和有效的政府；5.4服务型政府是一个为全社会提供服务的政府；5.5服务型政府是一个实现了合理分权的政府 政府职能，是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它反映了政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。服务型政府是为公众服务，其基本运作方式就是坚持“公民本位”，即公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的意愿为基础。 5.1服务型政府是一个具有核心竞争力的政府 在我国，这个核心竞争力就是社会的基本价值，就是社会平等、政治民主和以人为本。其与人类文明发展的大趋势相一致的，是我们构筑国家“软实力”的基本要素。服务型政府，首要特征就是要张扬社会的基本价值，实现社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有可操作性。离开社会的基本价值、宪法原则和我们的执政理念谈服务型政府，就可能是无本之木、无源之水。 5.2服务型政府是一个人民民主的政府 人民民主是指政府的性质，是宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利，反映了民主政治的本质，在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征。 5.3服务型政府是一个法治和有效的政府 依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国政府就其本质来说，是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作，宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。正所谓“执政之要在于为民，行政之要在于依法”。同时，一个依法行政的政府必然是一个有效政府，其公共政策才能得到认真的落实。建立服务型政府，核心是政府必须尊重宪法精神，按宪法原则办事，只有这样，人民才会相信政府，政府服务才能为群众所接受。依法行政是提高党和政府执政能力的关键环节。 5.4服务型政府是一个为全社会提供服务的政府 在计划经济条件下，政府控制着所有社会资源，进而控制着社会的重要生产部门，政府通过有效的政令传达机制实现对社会、经济和文化事务的强制性管理，各级政府形成了凭借行政计划的方式行使职权的惯性，很难将人民群众的真实需要纳入行政决策环节，而人民的唯一选择就是接受政府的计划安排。可以看出，传统公共行政是一种管制行政，其根本特征是政府进行全方位的管理和规制，而不是根据人民群众的需要来提供服务。服务型政府强调政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系是建立在平等基础之上的服务，重点强调政府提供服务的主体性、责任性和执行力。 5.5服务型政府是一个实现了合理分权的政府 合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。一般来说，分权的基本内容主要包括：政府内部各部门之间的分权；上下级之间的权力下放；政府与社会中介组织之间的权限划分；中央与地方政府之间的权限划分等。合理分权是现代政府的一个重要特征，是提高政府工作效率、合理控制政府管理幅度、有效平衡中央与地方利益的一个重要手段。在我国目前的发展阶段，合理分权是我们建立服务型政府所遇到的一个最复杂的结构性难题，解决得不好，就可能制约我国经济社会的发展。 6、我国部分地区服务型政府的实践 6.1精干高效的上海模式；6.2信息化的广州模式；6.3公民参与的南京模式；6.4“体现三位原则”（政府工作“到位”，管辖范围不“越位”，政府和企业之间不“错位”）的苏州模式；6.5规范化服务的成都模式 近年来，全国许多地方政府从自身实际出发，积极推进服务型政府建设，各具特色。他们的实践活动值得我们总结借鉴。 6.1精干高效的上海模式 早在2001年，上海市就率先提出了建立服务型政府的目标，要求加快政府职能转变，树立管理就是服务的思想，为各类企业提供良好的政府服务和安全稳定的社会经济环境。近年来，上海市、区（县）两级政府按照降低行政成本、加强行政效能建设的原则，通过落实领导责任、提高公务人员整体素质以及加强效能监察等途径，逐步形成了靠制度管理的理论，效能建设工作取得明显成效。 6.2信息化的广州模式 富有生机活力和务实的广州市，在各方面为海内外投资者拓展巨大的投资空间，建有招商引资平台、外商投资管理平台。在招商引资平台上，设有中英日三种语言版本，拥有四大服务功能，整合、宣传、评估和互动，这个平台有三大资源库，即续资源、土地资源、大企业集团资源库，实现了招商引资信息互通共享。外商投资管理平台，有外商投资项目库、证书核发，利用外资统计等功能，成为广州统一的外商投资管理体系，加强对外商的投资管理的宏观指导和监督的网络平台。 6.3公民参与的南京模式 为“提高政府的公共服务水平，促进‘三个文明'协调发展”，同时基于“适应加入WTO后加快发展市场经济对政府职能转变的要求和通过深化行政管理体制改革，探索新时期政府在市场经济中如何更有作为”的考虑，南京市政府借鉴西方政府行政改革的做法与经验，制定了“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的计划，从公共决策机制、行政法定化、提供公共服务效能和完善公共财政体系、规范市场经济环境意见建设公务员队伍等方面，系统地提出了建设服务型政府的方案，形成了“市长信箱”、“市民论坛”、“群众来访接待日”制度，充分体现了“公民参与 ”这一特点，也因而形成了一种“公民参与”模式。 6.4“体现三位原则”的苏州模式 苏州市政府在公共服务型政府建设中，深入贯彻转变政府职能的“三位”原则，即政府工作“到位”，管辖范围不“越位”，政府和企业之间不“错位”，其行政行为，从苏南模式中的直接干预型转变为服务型。 6.5规范化服务的成都模式 成都市政府从成都实际出发，于2001年12月提出建设“规范化服务型政府”，并作出了“一年试点、四年全面完成”的工作部署，确定以“改进公共决策机制，建立公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度”和“优化政府服务流程，引进全面品质管理的理念”为重点的改革思路，在规范政府行为，实现政府工作标准化的基础上，为市民提供了规范服务，从而形成了当前我国服务型政府建设的“规范化服务”模式。 7、建设法治政府 法治既是政治文明的基石，也是实现人民主权的基本保障。法治与民主相适应，人治与专制相适应。同时，作为一项原则，法治就是运用法律来治理整个国家，从政府的公共管理到公民的个人行为，都必须依法办事，任何组织和个人都没有超越法律之外的特权，凡是违反法律的行为都必须受到惩治。 在现实生活中，有些人有意或无意地混淆“法治”与“法制”，事实上二者有严格的区别。法治是动态过程，是指法律运行的状态、方式、程序和过程。以法律治理国家、社会，尤其是政府要依法办事。法制是静态的概念，是法律制度或者法律和制度的简称。不仅在民主社会有法制，封建专制社会中也有法制。没有民主，可以有法制，没有民主，绝不会有法治；法制是法律制度，是为政治服务的；而法治是治理政治的尤其是治理公共权力的；法制关注的焦点是秩序，法治关注的焦点是法律至上的权威，是法律对各种社会主体的规范，特别是对公共权力的有效制约。法制的对应概念是经济制度、政治制度；法治的对应概念是人治 法治思想是古希腊的亚里士多德最早提出来得的，他认为法治优于人治，由于法律是众人决定的并且不带感情因素，实行法治的意义在于能够杜绝徇私舞弊行为和使民众普遍遵守法律，以实现社会的公正和稳定。到十七世纪，新兴社会力量为了反对封建专制，提出了“要法治，不要人治”的口号，鼓吹“法律至上”，“法律面前人人平等”。1679英国新兴社会力量迫使国王签署了《人权保护法》，以保障资产阶级的人身自由权利。1776年美国《独立宣言》也强调“要法治，不要人治”。从此以后，法治原则已成为大多数国家的一项重要的宪法原则。近代西方国家创立了以“控权法”为基础的现代行政法，现代行政法的产生和实行，使法治原则得到了具体的贯彻落实。 从另一方面讲，法治的特点是中立，迫使政府依法办事的手段是中立的，政府的行为原则也应当是中立的。当人类拥有了政府这个垄断所有暴力手段的管理社会的机构，人类社会就在一定程度上摆脱了野蛮的丛林法则，迈进了“文明社会”门槛。但是，在这个社会里，许许多多的事实说明，各级政府是最大的、最多的行政案件的违法者，政府是对人民群众的生命和财产的最大、最直接的威胁。因此，限制政府滥用权力成为推进政治文明的永恒难题。政治文明亦指政府依照宪法来行使权力，现代宪法应当只有人权、司法权之类的基本原则，而不能把神话权力、突出权力、巩固权力的条文也写进去，否则，“宪法”将不成为宪法，这样的宪法只不过是统治者的专制工具而已。法治的根本目标不是治民，而是治理官员、治理政府，是限制政府或执政党的“胡作非为”。 法治还意味着除了立法权独立、行政权独立外，司法权也要保持独立。即“三权分立，相互制衡”。 2004年，我国颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的目标。经过近十年的努力，虽然在依法行政、规范权力运行和防治腐败方面取得了一些进展，但离民众和微观经济主体的要求还有相当大的差距，政府的职能和权力过大局面依然未有大的改变，行政人员尤其是领导干部的法治意识依然还很薄弱，司法不公现象依然还很严重；特别是在这几年里，收入分配不公和差距进一步拉大，社会结构和利益格局面临深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生这些都对政府的执政能力和水平提出了严峻挑战。 限制和削弱政府过大的权力，必须转变政府职能，实行政务公开，鼓励公众参与及严格问责，这也是建设法治政府的几个要点。 首先，削减政府职责。法治政府也是有限政府，职能明确而有限是建设法治政府的第一要求，如果政府的职能没有约束，职权深入到社会各领域，管得太多太死，无疑会导致政府重管理轻服务，重审批轻监管；机构臃肿，人浮于事；以及权责不对等的现象。这就需要政府放松管制，转变和削减政府的职责，把本属于社会和市场的还给社会和市场。 其次，权力行使必须公开。法治政府也是阳光政府，只有把政府的决策、立法、行政和执法过程向公众开放，确保公众充分的知情权，才能有效监督和约束政府，使政府的行为不损及百姓利益。 其三，鼓励公众充分参与政府的立法和政策制定。公开、参与是提高决策民主化科学化水平，以及政府工作透明度与公信力的基本程序要求。单有公开而排斥民众的参与，也不能保障民众的合理要求得到满足或权益不被损害。特别在目前群体分化的情况下，不同群体影响政府政策的能力和渠道不一，更应保障普通群众参与公共事务的平台，使他们的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。 最后，还须有严格的问责。问责是督促和约束官员严格依法行使权力、履行职责的最后手段。官员在权力行使中如果破坏法制而得不到相应惩戒和制裁，那么，所谓限制政府权力，建设法治国家就是一句空话。所以，必须严格执行相关制度规定，坚持有错必纠、有责必问，强化行政问责。对违法行政导致公共利益受损的，要严肃追究有关领导直至党政一把手的责任。 上述四个方面，缺一不可。严格说来，中国目前并不缺法律，缺的是法律的正当性和正义性。我们大量的行政法规从方便政府管理出发，充斥着部门利益，法规本身因缺乏正义而令人无法信服。因此，要严格约束政府权力，依法行政，建设法治政府，还需要强调程序的重要性，用程序正义确保立法的正义和正当。 建设法治政府首先应坚持好两个基本原则，即：第一是以人为本，第二是维护稳定。这是建设法制政府的必备条件，另外，还有一个如何建设法制政府的具体问题。那么，怎么样才能做到两个原则一起抓呢？这是当前摆在我们面前，必须要解决好的当务之急，虽然，我们过去，层层把关，广泛动员，精心营造，认真谋划，集中专家意见，听取群众建议，仁者见仁出主意，智者见智想办法，多方面集中各方意见，并曾经一心一意为此做过大量的细致工作，也取得过很大的收效，从理论层面、和实践层面都很好地去坚持了两个原则，但由于以法治国任重道远，法治政府建设工作仍处于初级阶段。之所以要这样说，是说我们整个社会仍处于社会主义初级阶段，因此，法治政府作为法制工作的桥头堡、牵线人，上下联动、各行各业、千头万绪都会集中于此，毫无疑问，我们应实实在在从一点一滴做起，抓好基础工作，做好法治政府建设的每一项事情，直到人民十分满意为止，直到社会更加稳定为终极目标。 首先谈一下坚持以人为本原则。人是一切社会活动的主体，建设法治政府离不开人这个主体，这就是我们应该遵循以人为本原则的主要理由之一。其二，针对政府本身而言，政府一方面是由许多许多的人组成的一些部门，然后形成一个个大小不一样的权力机构。其三，政府作为权力部门，又是为人民而服务的，在法制赋予政府极大权力的同时，自然而然，政府极大权力既需人民支撑，又需由法制去规范限制，否则，没有了约束力的政府会成为无政府的状态，陷入无谓、无为、无所适从的境地，就不会很好运用好人民赋予的权力，成为空壳政府，甚至会出差错，出笑话，使人耻笑，令百姓厌恶，失去人民的依托，形成虚脱状态，失信于民，政府就会陷入危险禁地。 其次要谈一下坚持维护稳定的原则。第一，无论何时、何地，各级政府要对地方的稳定负总责任，没有社会极大安定，我们想搞什么事情，都只会是纸上谈兵，空谈泛论，如果一个地方的稳定没做好，不管是政治、经济、社会治安、人民生活等哪一方面出了问题，很显然，当地政府有严重失职之嫌，就该打板子，行政长官该免职必须免职，该法办就法办，这就包含一个依法行政的大问题。第二，我们的法治政府有许许多多的司法部门、执法部门参与其中，最主要的任务是要确实保证社会安定，最大限度保障人民生命财产、生活工作安全，这就是说有一个以法维稳的当务之急。 几点建议：一，我们要建立的是一个高效、廉洁、活力无限的法治政府。为确保各项工作有条不紊、顺顺利利、按时按量、优质高效完成，尤其是要发动群众，大打人民战争，为中心工作完成打造良好、深厚的群众基础，我们要坚定人民群众是创造历史的动力的真理，要把普法中心下移，把普法工作重心放在普遍提高人民群众自觉性上，提高群众法制观念，增强群众法制认识，加强法制层面群众学习、遵守、执行法律的自觉性教育工作，同时加强引导群众主动、被动参与到法制圈子中来约束自己，形成法制工作的群众性大环境。 二，我们还必须建立一个上下衔接、环环相扣、雷厉风行、敢于担职、勇于承认错误、改正错误，接受人大监管、舆论监督和群众监护的法治政府。由于法治政府关系各行各业、各个方面，牵涉面广、涉及点多，许许多多工作都要集中到此，因而，联系十分紧密，这就要求打造一个法律保证的关系紧凑的网络体系，这个网络体系四通八达、畅顺无阻碍、轻松无阻力。同时要确保有效监督，监督到位、监督不越位。 三，我们一定要全心努力打造一个善于密切联系群众、能够为民作主的法制政府。密切联系群众、为民做主、人民信任是法治政府的唯一出发点。无论是在制定和执行政策时，应走出传统的包办一切的怪圈，别一厢情愿认为可以保护当事人权益。事实上，在大量的行政管理中，应该坚持的恰恰是“简政”、“放权”，保护当事双方自由平等的权利，相关监督管理机构则只需坚持督促双方坚持“安全、守信”的原则即可。 四，我们全力打造一个严谨、和谐、诚信、守法的法治政府。这是建设法治政府的前提，为此，我们要很好地打造五支队伍。即：第一是纪律严明、政治合格、公正廉洁的公、检、法和司法系统、城管队伍；第二是诚实守信、忠诚为民、精干高效的人民代表大会制、文职公务员队伍；第三是德才兼备、勤政为民、严与律己的党员、纪检干部队伍。第四是勤廉公正、上下联动、齐心协力执纪执法法制队伍。第五是建设一支敢做敢当、为民请命、热情接待、真情为民的信访人员队伍。这五支队伍各尽其能、各显神通、坚定信念、精诚团结、齐心协力、并肩作战，形成一个法制整体。敬民与时刻，为民与危难，护民于旦夕，帮民与真情，安民与大小。 总之，要想真正做到以人为本、维护稳定，有许许多多工作要做，作为法治政府中的各级大小行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。同时，严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。 此外，要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。认真实施人民调解法，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。要引入上下联动、激励考核、末位淘汰长效机制，充分发挥人大监督政府权力部门、政协参政议政的作用，全力调动社会各界人士共同监督政府的积极性，共同建立监督法治政府，为社会和谐稳定发展奠定坚实基础。 8、加快责任政府建设的步伐 1、责任政府是一种多层次的责任体系安排；2、责任政府建设的基本要求；3、加快责任政府建设的步伐 长期以来，相当一部分政府机关及其工作人员片面地认为，政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府还应当承担的责任。于是乎，上下级之间、不同部门之间不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义，并为腐败的滋长提供了土壤。事实上，承担责任是政府的第一要义，权力机关行使权力的过程，也是履行职责的过程。权力与责任是相互统一的，有多大的权力，就应承担多大的责任。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是依法行政的最基本要求。 1、责任政府是一种多层次的责任体系安排 责任政府是一种多层次的责任体系安排，它既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府进行民主控制的制度安排。它在实践中要求政府在犯错时，必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制，以保证责任的实现。政府一旦犯错就要承担的责任，包括道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任五个方面的内容。 事实上，一个政府要想成为一个民主法治的政府，首先就应该成为一个责任政府，如果一个政府不能承担其过错责任，那么建设法治政府也就成为一句空话。 2、责任政府建设的基本要求 对人民负责是责任政府建设的本质要求，约束政府权力是建设责任政府的恒久主题，用责任手段控制政府权力是建设责任政府的基本主线，完善责任制约制度是建设责任政府的命脉，强化责任追究是建设责任政府的法宝。 对人民负责是责任政府建设的本质要求。政府权力来自人民，必须对人民负责。民主政治的本质是人民的统治，必然要求实行“真正的责任制”。责任也是我国宪法的重要原则。我国现行宪法体现了责任政治原则。宪法“总纲”中明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”全国人大和地方各级人大都要“对人民负责”。国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，都要“对它负责，受它监督”。 约束政府权力是建设责任政府的永恒主题。加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，是我国责任政府建设的一条重要经验。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，只有加强对权力运行的制约和监督，才能保证人民当家作主的各项民主权利不受侵犯。历史经验一再表明，权力一旦失去制约和监督，必将导致腐败。只有紧紧抓住易于滋生腐败的关键环节和重点部位，对权力运行进行全方位、全过程的监督，才能有效防止权力失控、决策失误和行为失范，遏制和减少腐败现象的发生，加快发展民主政治的历史进程。 用责任手段控制政府权力是建设责任政府的主线。责任是任何治理过程的基础。民主政体的基本原则之一就是受控制的责任政府这一理念。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究。责任行政理念及其规范的根本目的就在于改变行政活动中的无责任状态，并把全部行政活动置于民主责任与法律责任的基础之上。在一个民主的社会，只有人民同意授权，政府才有治理社会的权力，而人民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下才会同意授予政府特定的权力。政府要实现责任行政，公共权力的行使必须有责任的规定与控制，政府及其行政人员拥有权力，就应该承担相应的责任。责任行政要求将行政机关的各种活动与责任相连，不存在无责任的行政活动。按照社会主义民主制原则运行的政府，必然是一个以责任来约束、限制和规范政府权力和官员行为的政府，是把全部行政活动置于民主责任和法律责任的基础之上的政府。 完善责任制约制度是建设责任政府的命脉。解决权力滥用问题，必须加强制度建设，特别是责任制约制度。我国政府在推进改革开放的过程中，长期过度依赖行政权力的推动，对行政权力扩张和滥用的弊端认识不足，在相当长的一段时间内，在思想观念和制度设计上放松了对行政权的监督和制约，造成了行政自由裁量权过大、行政责任虚置、行政权滥用现象过多的状况。一些法律法规对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。政府责任的缺失降低了对政府官员的有效约束，造成了政府官员的权力滥用，更根本的是使政府官员忽视乃至放弃了对人民负责的要求。因而，解决行政管理体制中存在的突出问题，根本途径是要全面完善政府问责制度。 强化责任追究是建设责任政府的法宝。政府问责制是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。政府问责制度是建设责任政府的重要制度实现形式。一个按照民主制原则运行的政府，其制度构成框架中必然包含民主问责制与政府问责制在内。政府问责制度的实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。 3、加快责任政府建设的步伐 时代要求我们必须加快责任政府建设的步伐！主要突破点在以下五个方面：1、强化各级人大对政府的权力监督和责任制约，2、尽快完善行政权力的内在制约机制，3、完善司法权力对行政权力的制约机制，4、建立健全社会权利对行政权力的制约机制，5、建立健全完善责任政府的法律法规体系。 一是强化各级人大对政府的权力监督和责任制约。权力制约原则是责任政府实现的基本原则，权力制约的过程就是政府责任实现的过程。权力制约的程度反映着民主的发达程度，也反映着责任政府建设的完善程度。权力制约机制完善与否，从根本上取决于立法权力是否能真正约束和控制行政权力。在我国，重要的是完善人民代表大会对政府的权力制约机制。人民代表大会制约政府权力的主要手段包括重大事项决定权、人事任命权、法律和工作的监督权，以及质询权、调查权、罢免权和撤职权，等等。要完善人大及其常委会追究政府及其组成人员政治责任的最重要手段――预算控制权；要完善人大的罢免权，对启动罢免的情形、罢免案的提出、罢免案的审议与表决等程序要予以明确的法律规定；要完善引咎辞职制度，对引咎辞职的责任主体、过错的性质和大小、过错的具体情形、引咎辞职的具体程序以及引咎辞职的监督等都用法律法规的形式予以明确；要完善质询制度，要依法规定质询案的相关规则，如质询案的提交期限、质询人的提问、被质询人的答复和辩解权利，质询情况的通告和报告等，要明确规定，人大代表有权对国家行政机关及行政首长的重大或严重不当行为提出质询；同时，还要健全与完善国政调查制度、不信任投票制度等等。 二是尽快完善行政权力的内在制约机制。加快推进政府内部决策权、执行权、监督权适度分离又相互制约的改革，可将部门的决策权相对集中，成立核心的政策司，专司决策；将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约；探索对执行机构进行绩效合同管理的制度，由部门行政首长与执行机构签订年度绩效管理合同，执行机构必须完成相应的年度绩效考核指标，特别是决策执行的效果指标；行政监督机构与政府部门相对独立，保证监督的有效性。全面推行行政首长问责制，特别是要建立和完善行政首长政治责任制度，在其重大失职、失误或违法造成重大损失、恶劣社会影响时，以及对重大事故负有领导责任时，应被罢免、责令辞职或自己引咎辞职。加强对行政决策权的制约机制，出台行政决策程序条例，实现重大行政决策的制度化，确立重大决策方案必须附有社会公众意见书、专家咨询意见书、合法性审查意见书、不可行性论证与成本效益分析论证书的制度；强化决策责任追究，要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，决策失误必须承担相应的法律或政治责任。加强和改进行政监察工作，各级监察机关要积极开展廉政监察、执法监察、效能监察和责任监察。要把行政问责与审计监督结合起来，完善审计部门将审计结果向人大直接报告的制度，完善审计结果向社会公开的制度。完善绩效评估与考核制度，建立体现科学发展观和正确政绩观要求的、人民群众有效参与评价的政府绩效评估制度。在大部门体制改革和“三定”规定逐步完善的基础上，逐步出台中央部委机关设置法，对政府部门的职能、责任、权限、编制等以法律的形式予以确定。 三是完善司法权力对行政权力的制约机制。要进一步加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围，将所有国家行政权力主体与行政相对人发生的公法上的争议都纳入行政诉讼的范围；加强对其他公权力主体行为的监督，扩大行政诉讼法所保护的权利范围；完善抽象行政行为法律责任追究制度，将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围；完善行政侵权赔偿制度，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处；将行政问责与司法追究结合起来，由司法介入追究法律责任。 四是建立健全社会权利对行政权力的制约机制。对政府部门的问责，除了立法机关、司法机关对政府部门的问责，以及政府内部专门问责机构的问责之外，还有来自于社会、媒体、利益群体与公民对政府的“自下而上”的问责，这就是对政府的社会问责。提高社会问责水平的关键在于加强社会问责的制度化建设。制度化的社会问责体系包括公告和听取意见的行政程序制度、咨询委员会与合作型决策、公众与服务对象的参与、媒体问责、公民问责与社会组织问责、保障公众的知情权等内容。建立党政领导财产公开制度，所有领导成员上任15天内必须向有关部门申报个人财产。加快出台《行政程序法》，通过确立公告和听取意见的行政程序制度，实现公民话语权的制度化；行政程序法中要规定政府部门在制定规章时要向公众公告，要向有关利益方提供对拟议案发表意见的机会。要建立和完善决策咨询委员会制度，倡导召开公众会议、公众听证会等等。制定新闻法，赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。要完善公众与社会组织参与行政问责的机制，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，逐步建立公益诉讼制度。 五是建立健全完善责任政府的法律法规体系。制定统一的《政府问责法》或《行政问责条例》，明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，将政府及其公务员的责任以法律的方式予以确立，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项。完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》等。制定《公务员道德法》，使公共行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，从而使公共行政人员有正确的伦理定位和价值取向。公务员道德法主要包括：第一，界定行政职业道德规范。明确公务员要追求公共利益、忠实遵守法律规定、公正执行公务、恪尽职守、不谋私利。包括如实申报财产、不得直接或间接利用职务和地位谋取私利或不正当利益、禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息、约束业外活动、任职回避和公务回避、严禁在公务活动中接受款待与财务等利益、离职后限制，等等。第二，建立组织道德责任机制。要求确保程序公正和组织信任。 主要参考文献 [1] 亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M]. 郭大力、王亚南翻译.商务印书馆.1981 [2]保罗·萨缪尔森＆威廉·诺德豪斯.经济学（第17版）[M].萧琛主译.人民邮电出版社.2003 [3]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].东方书城出版社.1998 [4](英)洛克.政府论[M].翟菊农＆叶启芳翻译. 商务印书馆.1982 [5](英)密尔.代议制政府[M]. 商务印书馆.1983 附：课题组成员简介 陈敏昭，男，河南灵宝人，经济学副教授，历任三门峡市委党校基础教研室副主任、经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等； 蒋志松，男，浙江宁波人，三门峡市委党校图书信息中心计算机讲师； 姚宏章，男，河南陕县人，三门峡市委党校社会管理教研部副教授； 孙书芳，女，河南陕县人，三门峡市委党校社会管理教研部讲师 杨惟康，男，河南卢氏县人，三门峡市委党校法学教研部讲师 |
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