四川省广元市利州区人民法院

住房公积金纳入劳动争议探析

作者：广元市利州区人民法院 李大东  发布时间：2009-12-28 16:08:37

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    随着改革开放的深入、市场经济的繁荣，现实生活中各行各业不同形式的用工方式，产生多元化的劳动用工关系，由此产生的劳动争议的范围，在一些法律法规和司法解释中作了明确规定，但不能涵盖一些新类型的劳动争议，特别是与劳动者切身利益有关的住房公积金引发的争议层出不穷，这类案件是否属于劳动争议的范围确有必要探讨。用人单位缴纳的住房公积金是职工福利性住房补贴，属于劳动者与用人单位之间涉及住房补贴福利争议，具有福利和保障的特点，应纳入劳动争议的范围。

一、我国住房公积金产生的过程和目的

    1993年，我国经济体制改革的号角吹响，房地产开发市场随之拉动。1994年7月，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号），开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。1998年7月3日，随着国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》［国发（1998）23号］文件的下发，城镇住房适行商品化、社会化，停止住房实物分配、实行住房分配货币化，新建住房原则上只售不租的步伐加快。为此，自1998年下半年起停止了原福利性实物分房，住房相继以商品的形式开始对社会公开出售，其购房资金来源主要有：职工工资、住房公积金、个人住房贷款以及有的地方由财政、单位原有的住房建设资金转化的住房补贴等渠道解决。1999年3月17日，国务院《住房公积金管理条例》讨论通过并于1999年4月3日发布施行，该条例规定住房公积金实行职工个人缴存和职工所在单位缴存的办法进行积累，属于职工个人所有。缴存的比例采用职工所在单位和职工分别不低于职工上一年度月平均工资的5%，职工个人缴存的部分由所在单位每月从工资中代扣代缴，统一由住房公积金管理中心管理。上述三个文件的实施，拉开了商品房的买卖和个人住房按揭贷款的序幕，从此我国产生了住房公积金的概念，其缴存积累和规范化管理也走上了法制化。其目的是国家为了实施城镇住房分配制度改革，促进房地产市场，落实停止住房实物分配，实行货币化住房分配补贴，保障城镇居民生活水平，提供的一项政策性措施。

二、住房公积金的定义

    在《住房公积金管理条例》出台之前，我国相关的法学辞典中对住房公积金的含义无任何权威性解释。随着《住房公积金管理条例》的公布施行，用法律法规的形式对“住房公积金”进行了定义。

《住房公积金管理条例》第二条第二款以法律条文的形式规定：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。（注：为了称呼的方便，下文中将住房公积金缴纳义务的单位统称为用人单位，职工统称为劳动者。）

三、住房公积金的性质

    要搞清住房公积金的性质，必须将住房公积金与社会福利相对比，明确其是否具有福利性质。联合国曾经对社会福利的定义是指社会机构与社会服务间的有组织联系，在于协助个人和团体，在契合其家庭和社会需求的原则下，获取生活、健康及人际关系等各方面的满足，使其能充分发挥潜能并增进福祉。而我国将其定义为社会福利是指作为国家的社会政策，由国家和社会立法或政策范围内的全体公民普遍提供的，旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会福利包含社会津贴和职业福利及社会服务，其中社会津贴，是指国家为了保证政策的实施而特设的，对法定或政策范围内的公民普遍提供的保证一定的生活水平的资金和社会福利项目。同样，住房公积金是国家为了保证住房制度改革政策的实施，对政策范围内的公民提供的一项资金积累，旨在保证公民一定居住水平的重大项目。住房公积金与社会福利及社会保险既有区别又相互兼容。

    住房公积金与社会福利及社会保险三者相比较的相同点在于：⑴都是基于国家和社会立法或政策规定而设立的；⑵都是具有社会保障的功能；⑶三者均是劳动者基于劳动关系应当享有的权利。

    住房公积金与社会福利及社会保险三者之间相比较的区别在于：⑴实施对象方面，住房公积金实施对象是政策规定的用人单位和全体劳动者（或用人单位全体职工），社会福利是由国家或社会为立法或政策范围的全体公民。⑵实施的条件不同，住房公积金和社会保险费一样，由用人单位和劳动者及国家合理负担，但现实中，个别垄断行业采用多缴住房公积金，变相发放福利的情况存在。社会福利不需要其实施对象缴费，由国家负担，但随着社会的发展，社会福利资金的来源已经广泛社会化、扩大化，有国家、集体、个人等多渠道负担。⑶实施的目的不同：住房公积金是保障劳动者有所居、社会保险是保障劳动者有所养，社会福利是保障公民（含劳动者）一定的生活水准和质量。⑷实施标准不同：住房公积金与社会保险一样，与劳动者的工龄、工资、交费数额有关，社会福利不分贫富差别其实施标准一样。

    鉴于住房公积金与社会福利及社会保险的异同，我国定义的社会福利，我们认为是一种狭义的定义，带有救济的性质，但我们认为社会福利应作广义解释，凡是国家和社会为方便劳动者或全体公民工作和生活，适应其物质文化需求而举办的各项事业或计发的各种补贴，统称为福利。用人单位缴纳的住房公积金具有福利保障性质，兼容了保障和福利的特点，不失为广义上的福利，同时，根据《住房公积金管理条例》第三条的规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”基于该条规定，从条文上理解，似属职工个人所享有的所有权，但《物权法》规定“物权的种类和内容，由法律规定”，即物权法定原则，而物权法定中的“法”不包括法规、司法解释和习惯法，因此《住房公积金管理条例》中规定“职工个人所有”，仅应理解为政策规定应由职工享有的一种福利。因此，住房公积金是具有保障性质的职工福利。

四、住房公积金纳入劳动争议的受案范围，符合相关条件

   （一）住房公积金争议符合劳动争议的构成要素。

    劳动争议作为一种法律关系，其构成具备主体、内容和客体三大要素。住房公积金争议和劳动争议一样，从其争议的产生过程来看，住房公积金争议和劳动争议都是建立在具有劳动关系的用人单位和劳动者之间，未建立任何劳动关系即不存在劳动争议，亦不用缴纳住房公积金更不会发生争议；劳动争议的内容均是用人单位和劳动者依据法律法规或者劳动合同而各自享有的权利和义务，住房公积金正是基于劳动关系由劳动者付出劳动后并依据行政法规的规定，应由用人单位承担缴纳的义务，与养老保险待遇争议一致；劳动争议的客体，包括行为、物和与人身相联系的非物质财富，是主体的权利义务所指向的对象，由于住房公积金的组成，是由劳动者每月工资中按一定比例缴纳并由用人单位代扣代缴，而用人单位缴纳的数额亦应与职工缴纳的工资数额一致，用人单位缴纳的住房公积金实际为劳动者的工资性住房补贴，这种补贴从产生的过程来看，均是用人单位和劳动者基于法律法规或合同约定的权利义务而产生的结果。因此，因用人单位缴纳住房公积金发生争议，均是基于劳动法律关系而产生，符合劳动争议的构成要素。

   （二）劳动者与用人单位的住房公积金争议，按劳动争议受理，既符合条件又方便诉讼。

    人民法院受理劳动争议案件，首先要符合《民事诉讼法》的四个起诉条件：即原告是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实及理由；属于人民法院民事诉讼受理范围和受诉人民法院管辖。其次，要符合《劳动法》所规定的起诉条件，主要包括：⑴起诉方是基于劳动关系中的权利或义务一方当事人；⑵争议必须经劳动争议仲裁委员会裁决并且已经裁决；住房公积金是基于双方的劳动关系而按职工的上年度月平均工资的5%为起点，双方争议的发生首先要审查双方是否有劳动关系，其次要审查职工的工资，而行业不同职工工资高低不同，按劳动争议举证分配原则，有利于查清案情，方便诉讼。若按一般民事案件受理，显然无法充分保护劳动者的权利。⑶当事人应当在收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院起诉。

五、住房公积金与社会保险、福利发生争议的救济途径之对比

   （一）在职职工的权利救济。

    社会福利和社会保险均属于社会保险制度的组成部分，均属于劳动者享有的权利，在劳动法和相关法规、司法解释中均有相应的规定，在职职工对上述权利发生争议亦有相应的救济途径，可以通过稽核、处罚、申请执行等行政手段和仲裁、司法等手段解决。住房公积金的享有，亦是劳动者的权利，依照《住房公积金管理条例》的相关规定，亦是用人单位的义务，对用人单位欠缴或未缴、不办理登记设立手续的，在职职工可以通过查询、举报、控告、督促等方式反映情况后，由住房公积金管理中心以行政的手段对用人单位可以采取罚款、责令办理、限期缴存，对逾期不缴存的可以申请法院执行。

   （二）离职（解除劳动合同、退休等）职工的权利救济。

    在社会保险和福利方面，退休职工及被解除劳动合同的职工，在福利、社会保险发生争议，法律、司法解释明确规定可由企业调解、仲裁、诉讼等途径解决，对劳动者社会保险、福利的权利，目前国家的保护力度愈来愈大，方式方法越来越广，解决纠纷的路径全面畅通。而住房公积金发生争议，用人单位未缴纳或少缴，离、退休职工如何得到救济没有规定，现实中因房价不断上涨，用人单位不履行《住房公积金管理条例》中规定的义务，离、退休职工不能享受用人单位应缴的部分，更不能享受住房公积金贷款的低息优惠，无形之中这部分人因住房公积金应当享有的权利无法救济，这显然不公。

六、用人单位缴纳的住房公积金具有保障性质，是住房福利，属于劳动者享有的权利，应比照劳动法的规定，视不同情况按劳动争议纠纷受理

    （一）将住房公积金纳入劳动争议的法律依据。

     根据《中华人民共和国劳动法》第三条中对“劳动者享有社会保险和福利的权利，有提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利”作了规定，同时，《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条规定：本条例适用于中华人民共和国境内的企业与职工之间的下列劳动争议：因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生争议，而劳动部对此“福利”解释为：是指用人单位用于补助职工及其家属和举办集体福利事业的费用，包括集体福利、职工上下班交通补助费、探亲路费、取暖补贴、生活困难补助费等。该解释是1993年制定，现在远远不能概括福利的内容。2008年5月1日公布施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和新《劳动人事争议仲裁办案规则》中均对“福利”纳入了劳动争议的范围。用人单位缴纳的住房公积金是用人单位缴纳的用于补助职工的住房补贴的一种费用，带有福利和保障的性质，并且很多用人单位（如垄断行业）采用多交住房公积金变相发放福利，其福利的范围在扩大，将住房公积金争议纳入劳动争议的范围具有法律依据。

    （二）现实中有不少案例，将住房公积金纳入劳动争议一并裁决。

从近几年的劳动争议案件来看，范围扩大，其中，当事人申请要求用人单位缴纳住房公积金并申请仲裁的不少，仲裁部分亦作了相应裁决，法院亦认为是用人单位与劳动者之间基于劳动关系产生的附随争议，一并解决有利于平息矛盾，同时亦体现了公平原则。

    （三）住房公积金纳入劳动争议的范围，相关法学部门带有倾向性。

    最高人民法院在制定《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（续一）》送审稿中，曾对职工住房补贴作了规定，其中第四条规定“用人单位未按国家有关规定或者劳动合同约定给付劳动者工资性住房补贴所产生的争议，经劳动争议仲裁委员会仲裁后，当事人向人民法院起诉的，人民法院应予受理”，该条中的“工资性住房补贴”实为用人单位缴纳的住房公积金，且该条的提出体现了一种倾向性观点。

    黄松有主编的《最高人民法院劳动争议司法解释的理解与适用》一书中，在编排上，将《住房公积金管理条例》编入了该书的附录篇中的社会保险综合篇，由此可见，如果住房公积金纠纷法院不受理，就用不着将其纳入该书中编排。在最高人民法院劳动争议解释（二）第七条，仅规定了劳动者与用人单位因住房制度改革产生的公有住房转让纠纷不属于劳动争议，但黄松有在产述该条时又认为住房制度改革中产生的纠纷“有的属于劳动争议，有的属于民事纠纷”，并对民事纠纷作了列举，而未对住房公积金争议作出分析，言外之意我们认为，随着带有福利性质的旧的实物分房体制的停止，产生了由用人单位缴纳部分住房公积金并归于劳动者所有的货币化体制，实为方式上的转变，但仍具有福利性质，是用人单位或国家给予职工的工资性住房补贴，在理论上无法排除该种补贴是建立在用人单位与劳动者之间具有的劳动关系的基础之上的。

七、法院对住房公积金争议的受案范围和处理

   （一）在职职工对用人单位未缴或少缴住房公积金而发生的争议，由住房公积金管理中心依据《住房公积金管理条例》第三十七条、第三十八条的规定处理，法院最好不受理。

   （二）对解除劳动关系和退休职工，与用人单位未缴或少缴住房公积金而发生的争议，经过仲裁后劳动者或用人单位不服向法院起诉的，法院应当受理。首先，由于住房公积金的缴纳，是按不低于职工上一年度月平均工资的5%计算的，经济发达的城市和垄断行业的缴费比例还可以提高，其住房公积金用人单位和职工缴纳的多少，均与职工的工资有关，在此种情况下仲裁、诉讼，均按照劳动争议的举证方式，有利于减少职工的举证困难，便于矛盾的解决。其次，用人单位缴纳的住房公积金与劳动者有依附关系，离职后发生争议纳入劳动争议的范畴，符合便民诉讼的原则，否则无任何途径救济。其次，劳动者在用人单位未缴或少缴住房公积金主张权利，亦应根据法律规定相应适用60日或1年的仲裁时效的限制，有利于尽快督促权利人行使权利，禁止权利滥用，以维护社会秩序的稳定和公共利益。最后，根据《住房公积金管理条例》第十五条的规定，劳动者在退休或离职时，应将住房公积金封存或由劳动者一次性提取、转移。因此，法院在处理此类纠纷时，只针对用人单位未缴或少缴的部分进行处理，可判决赔偿或在劳动者有新工作岗位的情况下可判决用人单位补缴。