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行政处罚案件应慎用法院强制执行

 njack236 2014-06-20
当前加强与司法机关协作是工商执法办案取得成效的重要环节。但笔者发现,少数基层一线执法办案人员在与司法机关协作过程中,缺乏主观能动性,过于依赖申请法院强制执行,以为申请法院强制执行,就能够解决面临的执法困难。其实不然,在执法实践中,行政处罚案件申请法院强制执行未必都能达到预期的效果。结合基层工商部门经检办案的实际,笔者认为应慎用法院强制执行。
一、行政处罚案件申请法院强制执行的弊端
“每一个硬币都有正反两面”,行政处罚案件申请人民法院强制执行,并不是有百利而无一害的。我们在充分肯定它发挥积极作用的同时,也决不能忽视由此带来的弊端。
1、申请法院强制执行,易唤起当事人的“对抗”意识,造成行政复议与行政诉讼数量的大幅增加。工商部门将行政处罚案件送交法院强制执行,就意味着案件已经从行政程序进入司法程序,客观上确实增强了案件执行力度。但同时,当事人从维护自身利益出发,必然会并采取相应的法律手段进行抵制。如通过法律途径提起行政复议或行政诉讼,意在拖延或逃避法院的强制执行。行政复议或者行政诉讼的增加,一方面加大了工商法制部门的压力,另一方面也需要工商部门投入更多的资源,使行政执法成本增加。
2、申请法院强制执行,易造成工商部门与当事人之间的对立,给今后的执法办案带来困难。不可否认,以往的“软”执法存在诸多弊端,但值得肯定的是,由于执法人员与当事人之间有充足的沟通和协调机会,可以营造“人性化”的办案氛围,从而更有效地增进相互之间的理解,为今后的执法办案提供更加牢固的群众基础。工商部门将行政处罚案件送交法院强制执行后,执行工作完全由人民法院来承担,从短期行为看,确实使工商部门减少了执法环节,强化了执法震慑力。但同时,也使工商执法部门与当事人之间脱离了直接接触和进一步的沟通,容易引起当事人对工商执法行为的误解,一旦在市场主体中间形成普遍认同或部分认同现象,就可能造成工商监管主客体之间的对立情绪,给今后的执法带来不必要的阻力,不利于工商部门长远监管。
3、申请法院强制执行,客观上会增加执行的难度。依据《行政处罚法》的规定,当事人逾期不履行行政处罚决定,行政机关可以申请法院强制执行。然而,《行政诉讼法》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在规定期间不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”这就意味着行政机关实施行政处罚必须在处罚决定送达之日起三个月后才能申请人民法院强制执行,这不仅不利于对违法行为的及时制止和查处,还可能造成违法行为的延续危害和违法者逃避处罚。而且,行政机关每日3%的执行罚款,在累计三个月后使罚款的数额翻了两番,这在客观上给本来就难以执行的行政处罚,带来了更大的难度。
4、基层工商行政执法现状,还不能完全适应申请法院强制执行的案件质量要求。将行政处罚案件送交法院强制执行,对案件本身的质量要求很高,对执法办案人员的素质要求也很高。然而就当前基层工商行政执法现状看,工商行政管理有关法律、法规还不够完善,部分办案人员的执法素质和专业知识结构还有较大差距。目前我国有关工商行政管理方面的立法较为分散,有法律规定,有法规规定,还有地方法规定。且这些规定间也存在着一些矛盾、冲突之处,这给工商部门在执法过程中的法律适用带来了很大的困难。许多长期在一线办案的老同志,往往不是依据法律,而是凭借多年积累的经验办案,案件的质量难以保证,案件的规范化程度还有待提高。这些因素在一定程度上对申请法院强制执行形成了制约。若在自身执法水平准备不足的情况下,贸然将行政处罚案件送交法院强制执行,只会将工商部门置于更为被动的地位。
5、申请法院强制执行面临期限长、程序繁琐的问题。依据我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的相关规定,申请法院强制执行必须经过以下几个阶段:(1)审查立案。人民法院在接到申请执行书及有关法律文书后,应审查该申请执行是否合法适当,有关法律文书是否齐备,内容是否明确,被执行人是否有执行能力等等。(2)通知履行。人民法院决定对义务人强制执行时,应当先行通知义务人在规定的期限内自动履行法定义务,否则将强制执行。(3)准备强制执行。填写行政强制执行证;确定强制执行的计划和方案;需要协助执行的,应书面通知有义务协助的单位和个人。(4)实行强制执行。应当表明身份,出示执法证件和执行根据;执行结束后,应将执行情况书面通知申请执行的机关。
较之工商部门的行政处罚程序而言,法院强制执行程序更为复杂,且时限较长,容易造成行政处罚案件的执行久拖不决。由此可见,申请法院强制执行未必是一种节省行政成本与行政资源的最佳途径。
二、行政处罚案件申请法院强制执行的成因
一是行政处罚缺乏有效的执行手段。我国《行政处罚法》规定:当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。而工商部门涉及的行政强制手段,因不同法律、法规、规章制定的时间与背景不同,存在着力度、手段上的差异。例如以前的《打击投机倒把暂行条例》为工商部门设定了查封、扣留、冻结银行帐号、强制划拨银行存款等行政强制手段;《无照经营查处取缔办法》、《产品质量法》等法律、规章也设定了查封、扣留财物的行政强制权。但许多其它的法律、法规很少赋予工商部门查封、扣押、冻结银行帐号、银行存款划拨等行政强制手段。而《银行法》的实施,实际上取消了工商行政管理机关由规章赋予的银行存款冻结、银行存款划拨的行政强制权。就执法的现状而言,除了《行政处罚法》中规定的3%的执行罚款外,可以说没有什么更为有效的执行手段。
二是“软”执行使行政处罚丧失公信力。由于工商部门行政处罚执行手段的局限性,以及诸如地方保护主义等客观因素的影响,使得许多行政执法人员为了实现处罚金额到位的目的,只得另走偏门,变“行政处罚”为“协商处罚”,不是摆事实讲法律,而是讨价还价,如同在菜市场买菜一般。行政处罚的“软”执行,使得行政处罚的公信力与确定力减弱,严重影响了工商部门的执法形象与行政权力实施。
三是行政强制执行缺乏有效的法律保障。法律规定工商行政管理部门依法行使职权,有关当事人应当给予接受和协助;对抗拒、阻碍执行公务的行为,可以移送公安机关,并依据《治安管理处罚法》进行处罚。但是在执法实践中,阻碍执法、抗拒执法的现象仍时有发生。而很多情况下,公安机关并不能做到及时介入行政执法的过程中,这就无法保障工商部门依法行使职权。
此外,在面临全球金融海啸的形势下,部分企业存在资金周转等方面的实际困难,也是造成行政处罚案件中工商部门申请法院强制执行的需求越来越强烈的重要因素。
三、关于慎用申请法院强制执行的引伸思考
行政处罚案件申请法院强制执行,的确有利于提高工商行政执法的震慑力和执法办案的准确率,但工商行政管理部门不能对其盲目依赖,而要从当前工商行政执法的现实条件出发,因地制宜、因事而宜,注重立足自我,取长补短、扬长避短。
1、注重自身执法办案水平的提升,努力推动工商执法队伍建设。无论是否将行政处罚案件送交法院强制执行,加强工商执法队伍建设,提升工商执法水平,都是我们必须解决的问题。通过组织有效的教育培训,加大执法队伍人才培养,不断改善知识结构,抓住工作转型的契机,重新整合和优化配置执法资源,实现行政执法办案的规范化、程序化管理,强化案件质量的内部监督机制,大力倡导案件质量的“生命线”理念,促进工商行政执法办案水平的不断提升。
2、注重对监管对象的教育疏导,大力推广说理式法律文书应用。推行说理式法律文书是工商行政执法的一个重要手段,实践证明这对提高执法效能很有帮助。通过对行政处罚决定书的说理分析,引导当事人正确认识自身违法行为的性质、危害和应当承担的法律责任,从而增强当事人理解执法、接受处理的自觉性。在此基础上,工商执法人员还必须加强对监管对象的教育疏导,就案说法,晓之以理、动之以情,将每一次行政执法的过程,作为同时开展法制教育的过程,通过提高监管对象的法律意识、责任意识,营造监管执法的良好氛围。
3、注重行政与司法的衔接,建立健全沟通协调机制。行政与司法之间的衔接,不仅仅是业务、职能方面的衔接,更应当是信息与能力方面的衔接。要充分发挥工商部门的职能优势,建立健全与人民法院之间的沟通协调机制,在法律法规学习、具体个案处理、办案操作技巧等各方面相互学习,取长补短。通过与人民法院相关部门的学习与交流,提高自身的执法办案水平。与此同时,我们也可以对具备特定条件的案件,开展行政处罚案件申请人民法院强制执行的有益尝试,为创新行政执法工作方法、拓宽行政执法工作途径提供经验借鉴。

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