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银监会颁布的《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》、《流动资金贷款管理暂行办法》和《个人贷款管理暂行办法》（以下简称“三个办法一个指引”或“贷款新规”）陆续出台后，我国银行业按照贷款新规要求，对原有贷款操作程序进行补充、修改和完善，实现贷款经营的规范化和管理的精细化。过去的借新还旧（包括还旧借新）与贷款新规新的理念不符。因此，目前，我国银行业不良贷款余额处于历史低位、经营效益处于历史最好时期，取消借新还旧政策，以科学的贷款期限管理替代借新还旧政策势在必行。本文回顾并总结了银行借新还旧政策的实施，对借新还旧的负面影响及其与贷款新规存在抵触之处进行了简要分析，提出了倡导贷款新规理念，改变了以往借新还旧的做法与思路。 一、借新还旧政策实施的回顾及负面影响 借新还旧是指银行对于贷款到期（含展期后到期）后不能按时收回，且能够正常结息的企业，又重新发放贷款用于归还部分或全部原贷款的行为。作为本世纪初我国银行业的一项重要制度创新，它对于整个银行信贷乃至银行的经营产生了广泛而深远的影响。实践证明，借新还旧在一定的历史时期发挥了重要作用。随着我国近年来经济金融形势的快速发展，借新还旧的弊端日渐显现。 1.借新还旧的历史回顾 从1983年国家财政停止对国有企业直接拨付资金起，银行信贷资金成为国有企业生产经营的主要资金来源。国有企业制度变迁过程中，银行业承担了巨大的改革成本，累积了大量的不良贷款。1995年《中华人民共和国商业银行法》颁布实施，标志着国有银行商业化改革拉开帷幕，但巨额不良贷款使国有银行无法真正实行商业化及“四自”运作。 为了防止金融机构资产质量继续恶化，中国人民银行于2000年9月发布了《不良贷款认定暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》第九条规定：“贷款到期（含展期后到期）后未归还，又重新贷款用于归还部分或全部原贷款的，应依据借款人的实际还款能力认定不良贷款。对同时满足下列四项条件的，应列为正常贷款。即：借款人生产经营活动正常，能按时支付利息；重新办理了贷款手续；贷款担保有效；属于周转性贷款。”上述四项条件确立了银行业流动资金贷款借新还旧政策的合规性。 最高人民法院于2000年12月发布了《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》，第三十九条规定“主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷，除保证人知道或者应当知道的外，保证人不承担民事责任。”这一司法解释使借新还旧政策具有合法性。 其后，中国人民银行又于2001年10月发布了《关于固定资产贷款管理有关问题的通知》，明确了国有独资商业银行1998年以前按指令性计划发放的固定资产贷款借新还旧条件。至此，商业银行贷款借新还旧的政策及法律依据已基本确立。 2.借新还旧政策的负面影响 2000年以来，借新还旧政策的实施使商业银行从贷款收回的时间上缓解了资产质量压力，促进了商业银行盘活、收贷收息任务的完成，赢得了商业化改革的时间和相对宽松的经营环境；克服了诉讼时效的法律限制，进一步明确了债权债务关系，要求借款人完善或加强担保，化解贷款风险。应该说，借新还旧政策出台初期，对银企双方都起到过积极的作用。但随着我国银行业改革的不断深入，虽然借新还旧仍备受众多信贷客户及银行机构的追捧，但其负面影响开始逐渐显现。 一是不能真实反应资产质量。资产质量是银行业赖以生存的生命线，资产质量的好坏直接影响商业银行的利润，甚至高管人员的职业生涯，提高资产质量、降低不良贷款占比，成为了银行业赖以生存和发展的“硬道理”和关键性指标。近年来，一些商业银行为降低不良贷款，压缩不良贷款基数，把借新还旧作为消化不良贷款的最重要的手段，为不符合“四项条件”的企业办理借新还旧，避开贷款逾期90天必须归入次级类的硬性规定，导致商业银行不良贷款统计的真实性大打折扣，同时使得银行通过少提减值准备虚增利润。 二是信用意识逐步弱化。借新还旧造成企业、客户产生贷款到期后，只要结息就能拖欠本金的错误认识，致使借款人不积极主动地筹措资金归还到期贷款，而是想方设法办理借新还旧，甚至出现赖账和逃废银行债务的行为，弱化有借有还的信用观念，淡化了企业客户信用意识。 三是信贷责任模糊不清。一方面滚动式借新还旧模糊了不良贷款产生的时间边界，造成责任边界无法厘清，使部分责任人因此逃脱责任追究；另一方面贷款多次借新还旧，特别是贷款责任人发生变化后，后续的管理人员往往新人不理旧贷，对清收贷款重视不够、管理不到位，导致银行错过清收不良贷款的最佳时机。 四是法律风险不断加大。从借新还旧的保证贷款来看，根据《担保法》司法解释第39条的规定：“在借新还旧贷款中，如果旧贷与新贷的保证人不是同一人，且新贷的保证人不知道主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷的，保证人不承担民事责任”。银行信贷人如果没有在借款合同及保证合同上写明该笔贷款用于借新还旧，就形成一定的法律风险，造成借款人和保证人恶意逃债的可能。 从借新还旧补办抵押手续来看，《担保法》司法解释第69条规定：“债务人有多个普通债权的，在清偿债务时，债务人与其中一个债权人恶意串通，将其全部或者部分财产抵押给该债权人，因此丧失了履行其他债务的能力，损害了其他债权人的权益，受损害的其他债权人可以请求人民法院撤销该抵押行为。”由于规定对“恶意串通”未作进一步解释，“部分财产”到底占抵押人全部财产的多大比重也没有具体标准，客观上给法院处理纠纷留下很大空间，抵押合同是否有效，很大程度上取决于法官的界定。如果在借新还旧办理过程中追加抵押，借款人此时正好有其他债务需要清偿，抵押的效力容易出现上述争议，存在着法律风险。 五是资金效率大大降低。大量的借新还旧贷款被经营状况不佳的企业客户长期占用，使银行信贷资金难以优先配置到发展前景好、节能环保、新型产业、优质高效的领域和部门，降低了信贷资金的使用效率和质量。 二、借新还旧与监管法规相悖 银监会“三个办法、一个指引”的实施，使得借新还旧政策与贷款新规倡导的理念格格不入，主要表现在以下两个方面。 1.借新还旧政策已没有文件依据 借新还旧政策是针对“一逾两呆”贷款四级分类而言的，2004年起我国商业银行已全面推行贷款五级分类制度，借新还旧政策逐步退出。银监会于2007年7月发布了《关于制定、修改、废止不适用部分规章和规范性文件的公告》，将《不良贷款认定暂行办法》、《关于执行不良贷款认定暂行办法的补充通知》列为不适用的规范性文件，借新还旧政策的文件依据已经失效。2009年1月召开的银监会工作会议明确要求“严禁项目贷款借新还旧”。 2.借新还旧政策与贷款新规存在抵触 一是“三个办法、一个指引”要求商业银行提高贷款精细化管理水平。商业银行从流程上将贷款新规的有关要求，全面落实到贷款受理、调查、风险评价、贷款审批、签约、发放、支付、贷后管理和资产处置各环节，推动全流程管理模式，提升贷款精细化管理水平。按照“受托支付”及“实贷实付”流程，加大现场检查及信贷系统在线监控力度，强化贷款资金的发放和收付管理，实现风险的全流程监控。同时在合同文本中对控制贷款风险有重要作用的内容与借款人进行约定，强化贷款风险要点控制，提升对合同等法律文本的管理水平。 此外，按照贷款新规对贷后管理的精细化要求，将借款人或项目发起人的履约情况及信用状况、项目建设和运行情况、经济变化和市场波动情况、贷款担保变动情况等内容明确作为贷后管理的重点，提高贷后管理的针对性和有效性，而借新还旧贷款容易使银行放松贷后管理，与贷款新规存在抵触。 二是要求银行加大对实体经济的支持力度。商业银行通过加强贷款发放和支付审核，借助“受托支付”的贷款支付方式等手段，加强对贷款资金使用的监控，规避贷款资金进入非实体经济的渠道，从而进一步发挥支持实体经济发展的作用。此外，通过严格执行“实贷实付”原则，并按照固定资产工程项目进度审批发放贷款，大大降低了企业贷款专户的实际留存资金，缩短企业信贷资金的闲置时间，减少企业贷款利息支出，提高企业资金使用效率，有效支持实体经济发展。贷款直接向受益人支付，借新还旧用于归还银行贷款，显然与“向受益人直接支付原则”相抵触。 三是《流动资金贷款管理暂行办法》规定，贷款人应根据借款人实际资金需求发放流动资金贷款，贷款资金应用于日常生产经营周转；发放流动资金贷款时银行要根据借款人经营规模、业务特征及应收账款、存货、应付账款、资金循环周期等要素测算其营运资金需求，合理确定贷款金额、期限、利率、担保和还款方式等。借新还旧显然无法满足上述要求。 三、倡导贷款新规理念，取消借新还旧 借新还旧政策在一定时期内对于缓解商业银行经营压力发挥了积极作用，但其在某种程度上掩盖信贷资产质量的真实状况，沉淀并累积信贷风险；对社会信用产生不利影响，弱化借款人“有借有还”的信用观念；容易使银行放松贷后管理，造成不良贷款的责任模糊；给银行带来法律风险，降低信贷资金配置效率。在目前我国银行业不良贷款余额处于历史低位、经营效益处于历史最好时期，取消借新还旧政策，以贷款新规科学的贷款期限管理替代借新还旧政策正当其时。 从2009年下半年开始，中国银监会陆续发布“三个办法、一个指引”贷款新规，作为银行业贷款风险监管的长期制度安排，贷款新规要求商业银行加强贷款全流程管理，防范和杜绝贷款用途的虚构、挪用及欺诈，对强化商业银行信贷管理精细化、提高信贷资金使用效率、保障信贷资金使用真实性以及防范系统性风险等方面均具有重要的现实意义，是我国银行业的重要革新与进步。为此，商业银行倡导贷款新规理念，改变以往借新还旧做法。 一是贷款新规要求于商业银行信贷管理规范化和精细化。贷款新规出台前，国内商业银行在贷款管理上存在不同程度的轻“放”重“收”现象，对贷款用途和资金流向的监控环节较为薄弱，贷款放出后，贷后管理流于形式，贷款到期后通过借新还旧的方式人为降低不良贷款基数，不能全面反应贷款质量。贷款新规强化贷款全流程管理，理清具体流转环节涉及部门和岗位的相关责任，明确贷款资金“受托支付”和“自主支付”的标准规范。“受托支付”的贷款资金全部通过商业银行直接对外支付；采取“自主支付”的，也要求商业银行通过对借款人账户分析、凭证查验、现场调查等方式核查落实贷款用途合规性和真实性，真正实现贷款经营规范化和管理精细化。 二是贷款新规要求商业银行提高贷款资金使用效率，节省企业财务费用，实现银企共赢。按照贷款新规的“实贷实付”原则，商业银行在借款人实际需求资金时发放贷款并及时对外支付，避免因贷款资金滞留在借款人账户而造成资金“浪费”现象，提高社会资金的使用效率。同时在流动资金贷款管理上，商业银行根据流动资金类贷款授信额度测算表匡算借款人实际资金需求，确定合理的授信额度，在控制客户信用风险的同时也节约客户的财务费用，避免借新还旧带来资金空转及财务风险。 三是贷款新规要求商业银行确保贷款资金用于实体经济，防范系统性风险。按照贷款新规要求，商业银行通过操作流程的差异化设计和内部控制手段的完善，规范贷款支付环节，按照“受益人原则”，确保贷款资金按照借款合同约定用途使用，真正落实贷款“三查”及贷后跟踪资金流向，彻底摒弃商业银行过去借新还旧做法，防止贷款资金被挪用，从而促进贷款资金真正流向实体经济，有效地发挥金融支持实体经济发展的作用，有效地防止信贷资金流向楼市、股市给银行体系造成风险。 近日，银监会发布了《中国银行业监督管理委员会2011年报》（以下简称《年报》）。《年报》显示，商业银行整体加权平均资本充足率12.71%，同比上升0.55个百分点，390家商业银行的资本充足率水平全部超过8%。银行业金融机构不良贷款余额为1.05万亿元，同比减少1,904亿元；不良贷款率1.77%，同比下降0.66个百分点，不良贷款继续保持“双降”。商业银行贷款损失准备金余额为1.19万亿元，同比增加2,461亿元；拨备覆盖率278.1%，同比提高60.4个百分点，风险抵补能力进一步提高。 |
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