究责无依据 立案遇难题——对几种不宜处罚的土地违法行为的分析

究责无依据 立案遇难题 ——对几种不宜处罚的土地违法行为的分析     　　□ 潘辉 卢志强 　　在土地执法工作中，经常会遇到群众举报的土地违法行为，其中一些行为确实违反了土地管理法律法规，看似应予受理和立案处罚，但细究法律条文，却又没有处理依据。对于这些不宜立案的土地违法行为，应及时告知群众，同时又要为群众提供解决问题的正确途径。   弃耕抛荒的行为

案情 　　某村村民到当地国土资源局反映，本村王某夫妇外出打工，承包地两年未耕种，要求国土部门立案查处，收回土地重新分配。 　　评析 　　此类问题是基层土地主管部门经常遇到的。《土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。可见这类问题确实违反了《土地管理法》，构成土地违法行为，但在该法中却找不到相应的法律责任。国土资源部《查处土地违法行为立案标准》规定“法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案”，因此，对这种行为，国土资源部门无法立案查处。 　　能否按照《土地管理法》的规定，要求发包方终止承包合同，收回发包的耕地呢？答案是不可以。理由是：国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》明确要求，要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。 　　既然不能立案查处，也不能收回承包地，遇到此类问题应如何处理呢？笔者认为要注意以下几点：第一，要明确告诉上访人，此类问题不属于土地部门立案查处的范围，土地部门不应受理。第二，根据上访人与土地承包人的关系确定相应的法律途径，建议上访人该怎么办。如果上访人与承包人无利害关系，建议上访人向乡镇政府或县级以上农业部门反映此类问题。理由是：《农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理；如果上访人为村委会或村干部，以发包方身份反映问题，和土地承包人有利害关系，则建议上访人既可以按照土地承包合同约定的途径解决，也可以按照《农村土地承包法》第五十一条的规定，通过协商、调解等途径协商解决。协商不成的，还可以申请仲裁，或者提起诉讼。如《农村土地承包法》第五十六条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。当然，在进入法律程序前，建议发包方主动联系承包方，做好承包方的工作，通过土地流转等办法尽快恢复耕种，这样既能避免耕地抛荒，又能保证承包方的承包经营权和应得的收益，符合国家政策，也有利于社会和谐稳定。

占用基本农田种植果树的行为

案情 　　某村民孙某来到当地国土资源局，举报赵某在承包的基本农田里种果树，影响了自己相邻地里庄稼的采光和生长，要求查处赵某的违法行为。 　　评析 　　《基本农田保护条例》第十七条第二款规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。赵某的行为确实违反了这一条款。但对赵某实施处罚，必须根据法律规定的法律责任。 　　有人认为，《基本农田保护条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费１倍以上２倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。赵某在基本农田内种植果树，属于“从事其他活动破坏基本农田”的行为，可以据此处罚。这种观点明显站不住脚。原因有四： 　　一是从法律条款的对应关系看。《基本农田保护条例》第三十三条与第十七条对应，第十七条有两款，第一款为“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。 此款的“进行其他破坏基本农田的活动”，与第三十三条的“从事其他活动破坏基本农田”相对应。但是，第二款“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，显然是作为“进行其他破坏基本农田的活动”之外的行为单独列举的。由此可见，第三十三条第二款并无对应的法律责任规定。 　　二是从行为性质看。建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等属于从事农业用途之外的行为，是破坏种植条件的行为；而发展林果业和挖塘养鱼是农业生产活动，是农业结构调整的行为。二者的性质有着本质的区别。因此，在基本农田里种植果树不能归为“从事其他活动破坏基本农田”的行为。 　　三是从行政处罚的原则看。处罚法定原则是行政处罚设定和实施必须遵循的一条重要准则。《行政处罚法》第三条第二款规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。也就是说，受处罚的行为要法定，法无明文规定不受处罚。只有法律、法规或者合法有效规章明文规定应予处罚的才能处罚。而基本农田里种植果树的行为法规没有明文规定法律责任，对这种行为进行处罚并无法律依据，所以不能实施处罚。 　　四是从有关政策性文件的规定看。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定，对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施。在具体处理中，要确保农民经济上不受损失。从文件精神看，规定了农民利益至上的原则。一旦对种植果树的行为实施处罚，必然会给当事人赵某造成经济上的损失，故不宜处罚。 　　从以上分析可以看出，对赵某在承包的基本农田里种果树的行为是不能处罚的。那如何解决孙某提出的问题呢？《农村土地承包法》第十七条规定，承包方承担依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害和法律、行政法规规定的其他义务。该法第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括承包土地的用途、发包方和承包方的权利和义务、违约责任。孙某可以要求发包方根据承包合同的约定追究李某的违约责任，也可以作为物权权利人行使排除妨害请求权和损害赔偿请求权，根据《物权法》的规定通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。 　　另外，虽然国土资源管理部门不能对此类违法行为立案查处，但也不是束手无策。2007年7月，国土资源部印发了《查处国土资源违法案件法律文书格式（试行）》，其中有一种法律文书《责令履行法定义务通知书》就是针对这类违法行为设计的。对于此类有禁止性规定却没有相应法律责任的土地违法行为，国土资源管理部门可以制作并送达《责令履行法定义务通知书》，郑重告知当事人，其在基本农田上种植果树或者挖塘养鱼的行为违反了《土地管理法》第三十六条规定的法定义务，是一种违法行为，以促使其及时自觉履行法定义务。为了更好地落实最严格的耕地保护制度，坚决守住十八亿亩耕地红线，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，笔者建议在《土地管理法》修订时考虑此类违法行为，设置相应的法律责任，如可以责令改正，拒不改正的，可以罚款等。

平整土地的行为

案情 　　村民王某反映李某在耕地里取土，土地执法人员立即赶赴现场，但并未发现取土迹象。经调查，两个月前李某为垫宅基需要取土，但本村无处可取，只好在自己承包的耕地中，先剥离了耕作层，再在下面取了一层土。现已回填耕作层，平整好土地，并进行了耕种。王某认为，由于李某取土后，耕地地面比原来略低，自己浇地时水和肥料容易流失到李某的承包地里，因此举报并要求土地部门查处李某的违法行为。李某称自己的承包地不平，取土的主要目的是为了平整土地以便于耕种，认为自己不违法。 　　评析 　　《土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。不管出于什么原因，李某在自家承包的耕地里取土是事实，显然违反了这一规定。据此看来，我们需要依据相应的法律规定追究其法律责任。与第三十六条对应的《土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。这种违法行为的构成是以结果为要件的，即产生“破坏种植条件”的结果。但李某取土后，其承包地仍在正常耕种，并未产生“破坏种植条件”的结果，而其邻居的承包地的“种植条件”也并未受到明显影响。根据《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。因此，笔者认为，不宜将此事作为土地违法案件处理，应通过其他途径解决此类问题。 　　首先，能否作为矿产违法案件处理？《矿产资源法》第三十五条规定，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土以及为生活自用采挖少量矿产。李某取土为生活自用，且不具备规模，所以依矿产资源法律法规处罚也不合适。 　　其次，能否通过民事途径来处理？《物权法》第三十二条规定，物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。第三十五条规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。第三十七条规定，侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。因此，王某有排除妨害请求权和防止妨害请求权以及损害赔偿请求权，如果认为其土地承包经营权的行使已经受到妨害或侵害，或可能受到妨害，可以依法通过和解、调解、仲裁、诉讼等民事途径解决。 　　(作者单位：国土资源部执法监察局、 河北省衡水市国土资源局)