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四、国家法律与党内法规的关系 法治建设有一个核心，那就是法，因为法治就是“法的统治”。然而，哪些规则属于法的范围却是一个需要厘清的前提性问题。按照通常的法学教义，法的范围包括宪法、全国人大及其常委会制定的狭义的法律，国务院制定的行政法规，还有地方性法规、地方政府规章以及自治条例、单行条例等方面的规则。所谓法治，就是这些法律文件的统治。然而，在法学理论中，法的范围除了这些“国家制定的法”，还有“国家认可的法”，通用的教科书认为：“制定、认可、解释是法律创制的三种主要方式。”参见张文显主编《法理学》，法律出版社2007年版，108页。譬如民间法、民族习惯法，甚至还有学者所说的“软法”［11］。如果说遵循“国家制定的法”可以体现法治的要求，那么遵循“国家认可的法”“软法”是否可以体现法治的要求？或者说，通过“国家认可的法”的治理，是否也是法治？对此，本文的回答是肯定的。背后的法理依据这里暂不详论。简言之，既然法可以分为“国家制定的法”与“国家认同的法”，那么，这两类规则都属于法的范围，这两类规则的治理都属于法治。 在法学理论界，关于“国家认可的法”包括民间法、习惯法，已经产生了数量庞大的研究文献。但是，“国家认可的法”还有一个极其重要的领域尚未在法治理论的视野中得到凸显，那就是党内法规。按照通行的看法，党内法规不是国家法律，“党内法规之治”似乎也与法治无关。但是，这样的认识是有问题的。因为从理论上看，党内法规也是“国家认可的法”，与民间法、民族习惯法一样，党内法规也得到了国家的认可。而且在“国家认可的法”这个庞大的规则体系中，党内法规堪称最重要的组成部分，这个部分对整个国家的政治生活甚至社会生活、经济生活都产生了极其重要的影响。 因此，在法治中国建设的进程中必须注意国家法律与党内法规的关系，必须走出传统法治理论无视党内法规的固有思维。必须看到，西方启蒙时代萌生的法治理论没有提到政党，是因为在那个时代——孟德斯鸠、洛克等人写作的时代，政党政治还不是一种普遍、成熟的政治形态。但是，到19世纪、特别是20世纪以后，政党政治已经成为政治的常态，政党对国家、法律、法治的影响也越来越大。譬如，日本的自民党频频提出修改宪法的主张就对日本的法律和法治产生了重大的影响。在当代中国，政党对法治的塑造作用更加明显，政党是影响中国、影响法治的最重要的元素。在这样的背景下，党内法规已经成为一套调整政治生活的重要规则体系，因而党内法规与国家法律的对接、协调机制就显得特别重要。 在处理党内法规与国家法律的关系问题上，主流的观点认为，党内法规不得与国家的宪法和法律相抵触，理由是宪法和法律是至高无上的。笔者认为，党内法规与国家法律应当相互协调，国家的宪法法律是至高无上的，但党的领导、党的执政、党的权威也是一个现实的存在，执政党制定的党内法规在事实上规范、调整着国家政治生活的核心内容。执政党制定的党章与国家制定的宪法都是权威性的规则，这就意味着，当代中国的规则体系有两个权威性的源头，即宪法与党章，它们分别演绎出两套规范体系：法律法规体系与党内法规体系。在实践中，要协调国家法律与党内法规的关系，应当注意以下三个方面。 首先，新制定的党内法规不得与已有的宪法法律的基本原则相抵触。这就是说，执政党承担着维护宪法法律权威性的义务。特别是在涉及国家利益和社会利益的问题上，党内法规的创制应当与宪法法律保持协调，要避免出现不同的指向，以避免两种规范相互削弱的消极后果。 其次，在宪法修改以及法律法规的创制过程，应当充分反映执政党的意志，应当把执政党的主张进行法律化的表达。数十年来，中国的宪法法律确实也是按照这个基本准则进行创制与修改的。但在实践中需要注意的是，把执政党的哪些主张、何种意志进行法律化的表达不仅应当具有选择性，同时还应当体现出高度的法律技巧与政治技艺。应当选择那些适合进行法律化表达的执政党的主张与意志，通过法定的立法程序形成稳定的法律规则。执政党的某些主张和意志如果只是暂时性的、局部性的、尝试性的，则不宜进行法律化的表达。否则，将损害法律的权威性与稳定性。 最后，可以尝试着进一步完善执政党和国家机构联合立法的机制，在源头上实现国家法律与党内法规之间的相互协调。在理论上，国家与政党具有不同的性质，但在当代中国的实践中，国家与政党实际上是融为一体的。这样的国家或许可以从理论上称为“政党国家”，在“政党国家”中实行执政党与国家机构联合立法是一个顺理成章的选择。在当代中国的立法实践中，早已出现了党中央与国务院联合制定规则的事例。譬如，《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》（1997）、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）、中共中央和国务院联合发布的《关于加快水利改革发展的决定》（2011）、中共中央和国务院联合发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013），等等。这些实践表明，执政党与国家机构联合立法是可行的，只是还需要进一步总结其中的经验，并从理论上加以提炼，在实践中加以完善。 [责任编辑:蒋正翔]
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