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善用法律手段推进事业单位改革

 *醉翁之意* 2014-10-14

 一、推进事业单位改革迫切需要法律手段的引领和保障我国30多年的改革开放,更多地采用政策定调——试点探索——总结推广——法律固定的模式,改革的推动主要依靠政策手段,法律手段往往不是用来推进改革,而是用来固定改革成果。

  推进事业单位改革必须加大、加快法律手段运用,主要理由是:

  一是与当年农村改革和国企改革相比,事业单位改革的动力、压力明显不足,亟需法律提供明确、 稳定的预期和刚性约束力。当前事业单位改革面临“两头热中间冷”问题,即中央、基层两头热,主管部门和事业单位自身冷。事业单位及其主管部门的一些领导干部存在“不想改、不敢改、不愿改”的思想,认为事业单位目前还过得去因而不想改,担心引发矛盾、影响稳定因而不敢改,害怕失去既有权力和利益因而不愿改。 事业单位职工“想改革”又“怕改革”,既想通过改革解决事业单位突出问题,又不想失去和公务员一样的社会保障,尤其是对改革不确定性和复杂性有担心,这些都造成对改革前景信心不足。

  解决这些问题,仅仅依靠政策文件显然不够。政策文件无法建立与改革力度相当的责任约束机制,既不能促使主管 部门向事业单位放权及事业单位主要领导向其民主治理机构放权,也不能保障现代事业法人监管体制和治理结构的顺利建立。同时,也很难触动既有法律制度结构,不能建立人们所期望的明确、稳定的制度体系,无法满足广大事业单位人和社会公众的制度需求,迫切需要通过立法广聚共识以减少阻力,需要法律提供明确稳定预 期和持久动力,需要法律构筑刚性约束机制以保证改革顺利推进而“不走样”。

  二是依靠政策推动的“试点式”改革,面临法律困境。在社会主 义法律体系已然形成,法治精神逐渐深入人心的今天,“试点式”改革模式,要么囤于既有法律之限而难有作为,要么大胆突破法律规定而伤害法律尊严和人们对法治的信仰,同时改革推进者也面临巨大的法律和政治风险。所以,在事业单位改革中,“试点式”改革的结果很可能是推进缓慢、难有作为。典型的例子是事业单位 养老保险试点改革,虽已推出5年,但至今仍未有实质性进展。

  三是事业单位改革的目标和时间表已经确定,相应的立法任务繁重,必须尽快启 动立法程序。实现事业单位改革的2015 年阶段性目标和2020 年总体目标,都需要运用法律手段推动、保障,需要立、改、废的法律法规为数甚多。要完成如此繁重的立法任务,唯有抓紧启动立法程序,并根据轻重急缓,依次出台法律法规。

  二、事业单位改革立法的基本思路和框架结构

  基本立法思路是改革法与治理法并行,治理法采取基本法+单行法模式,立法措施坚持“立、改、废”并举。

  首先,事业单位改革和公益性事业单位治理都应纳入法治范畴。推进改革的立法应以所有事业单位为规范对象,可称之为“事业单位改革法”,主要解决目前事业 单位领域存在的突出问题。治理事业单位的立法,则应以公益性事业单位为规范对象,采取基本法+单行法模式,即在出台“公益性事业单位法”基础上,再根据不 同行业事业单位特点,分别制定或完善相关配套单行法,如制定、修改“医疗卫生法”、《高等教育法》等法律。

  其次,“事业单位改革法”应 以中发〔20115号文件及10个配套规定为基础。要总结事业单位改革的经验教训,明确规定事业单位分类改革的目标、原则、推进步骤,以及公益性事业单 位法律地位、管理体制和治理结构等重大问题。“公益性事业单位法”应在进一步细化改革法关于公益性事业单位基本规定基础上,重点规定事业单位设立、变更、登记、年度报告、信息披露等制度。

  最后,事业单位改革立法还需要制定修改事业单位改革相关法。如制定“非政府社会组织法”,以公益性事 业单位之外的社会组织为规范对象,明确规定其成立条件、性质、地位、组织形态、税收优惠等基本制度。制定“养老保险法”,建立公务员等公职人员相对平等的养老保险制度,为事业单位改革扫清养老保险待遇差别过大的制度障碍。此外,修改《政府采购法》等法律,为政府购买公共服务等奠定基础。事业单位改革立法基 本框架应由事业单位改革法、治理法和相关法三部分构成。具体类别和立法项目主要有:一是改革法,主要制定事业单位改革法。二是治理法,主要制定公益性事业单位法、医疗卫生法,修改教育法、高等教育法。三是相关法,主要制定非政府社会组织法、养老保险法,修改《政府采购法》、税法等。

  三、事业单位改革法应着重解决的问题

  (一)事业单位的分类。要着重解决分类标准模糊、参公事业单位地位不明及复合事业单位如何去复合性等重大问题。

  (二)公益性事业单位的法律地位问题。建议借鉴世界银行关于中国事业单位的研究报告及一些国内学者的观点以及英、法等一些西方国家实践,将事业单位划分为有关部门的直属事业单位(没有独立法律地位)和公务法人(非民法意义上的法人)。

  (三)公益性事业单位应切实改变当前“上没到顶,下不着底”的管理体制。要使事业单位的管理向上(人大)、向下(职工、社区民众、社会精英等)两个方向延伸,其中人大应当在事业单位监管中发挥重要作用,尤其是在预算、决算审议,独立审计等方面。

  (四)公益性事业单位治理,应当区分直属事业单位和独立法人并分别建立治理模式。直属事业单位归行政部门直接领导,重点加强员工在事业单位治理中的作 用。独立法人治理结构的建立需要妥善处理好党管干部原则与建立现代事业法人之间的关系,尤其是要在坚持党的领导不能削弱的同时,真正改变党对事业单位的领导方式,变当前的直接任命领导人方式为事业单位选举+相关部门批准或核准方式。同时,要根据不同类型公益性事业单位的特点,建立不同类型各有特点、相同类型基本统一的法人治理模式,尤其是要明确事业单位职工及社会人士在法人治理中的地位、比例以及理事会中不同类型理事的产生方式,不断扩大选举产生理事的比 例。

  (五)进一步明确现行文件中的模糊、原则规定,切实规定法律责任。目前的规范性文件限于其“指导意见”和“规范性文件”的属性,基本上没有涉及法律责任,需要及时补充到位。

  (六)公益性事业单位法应当在完善管理体制和治理结构基础上,着重规定信息公开、人大监督制度。事业单位管理体制和法人治理结构,需要在改革法基础上进 一步细化、完善,尤其要对事业法人理事会构成比例及民主产生方式作出刚性规定,避免主管部门或事业单位主要领导“说了算”或变相“说了算”。信息公开方面,要全面、具体规定信息公开制度,尤其是与预算资金有关的公共资产规模、变动、损益等财务方面信息,必须通过媒体或以报告形式及时发布。监督方面,要借 鉴国际经验,突出人大在公益性事业单位监督中的核心地位,规定人大通过审议批准预决算、独立审计机构审计、年度报告审议等多种途径,既监督事业单位,也对行政部门监管事业单位的权力本身实施监督。

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