建立机构编制动态管理机制的若干思考

　　

　　机构编制是党和国家重要的执政资源。地方党委政府开展机构编制管理，不仅关系地方行政体制建设，同时也影响着组织人事、机关效能、财政预算等一系列全局性工作。随着行政管理体制改革的不断深入，迫切需要机构编制管理保障跟进，从传统的数量管理向以“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”为主要内容的动态管理转变，建立机构编制动态管理机制已成为地方党委政府一项长期而艰巨的重要任务。当前，绍兴正处在由全面建成惠及全市人民更高水平小康社会，向率先基本实现现代化迈进的关键时期，在严格控制机构编制总量的前提下，如何科学合理配置有限的机构编制资源，是进一步深化体制机制改革、推动绍兴经济社会又好又快发展的现实诉求。本文结合绍兴实际，着眼全国各地实践，提出建立机构编制动态管理机制的若干思考。

　　一、机构编制动态管理的含义、特点以及现实意义

　　按照中编办《编制常识》的定义，机构编制管理是指“各级机关及有关部门根据社会政治经济文化发展的要求，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职责权限划分、职能确定、机构设置、人员编制配备及其运行程序制度化所进行的一系列管理活动的总称。”其主要特点包括了法制性、综合性、动态性，其中，动态性解释为“必须适应经济社会发展的要求和全面履行职能的需要，对管理对象、管理内容、管理方式和方法，以及自身管理体系和制度等，进行不断调整和变革，因此，机构编制管理是一个动态的管理过程。”而中编办提出的“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的管理目标，则充分体现了新时期机构编制管理的动态要求。由此，可以认为机构编制动态管理是对现阶段机构编制管理重点、方法、内容的突出表述。

　　地方党委政府开展机构编制动态管理的现实意义主要体现在三个方面：一是科学配置编制资源。有利于统筹整合机构编制资源，通过运用弹性手段用好用活现有编制，结合实际科学合理设置机构、岗位、人员编制，做到按需设岗、按岗设编、按编配人，为经济社会发展提供科学系统的机构编制配备体系，实现机构编制资源使用效益的最大化。二是有效缓解控编压力。有利于进一步挖掘机构编制潜力，通过动态调控现有编制资源，把有限的机构编制资源向经济社会发展一线、保障改善民生和维护社会稳定等重点领域倾斜，做到有保有压，妥善解决严格控制编制与满足事业发展需要的矛盾。三是降低行政运行成本。有利于严把财政供养人员“进口”关，通过与相关部门建立协调约束机制，严格控制机构编制增长，进一步压缩财政供养开支，降低财政运行成本，并有效杜绝“占编不在岗”、“吃空饷”等现象的发生。

　　二、绍兴开展机构编制动态管理的前期实践

　　为适应新时期发展的需要，我市从管理体制、程序、思路等方面不断加强机构编制管理，在实现机构编制动态管理上迈出了新步伐。

　　1、理顺了管理体制。构建了以市编委为管理核心、市编委办为日常管理机构的机构编制管理组织架构。市委、市政府成立了由市长任主任，市委秘书长、常务副市长、组织部长任副主任，市政府秘书长、编委办主任、财政局局长和人力社保局局长为成员的市机构编制委员会，负责全市行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作。2011年，市委、市政府又着眼于行政管理体制改革和机构编制工作面临的新形势新任务，把市编委办由原挂靠市人事局调整为独立设置，明确负责全市行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作，进一步理顺了我市的机构编制管理体制。

　　2、规范了管理程序。2012年1月，市编委制定出台《绍兴市机构编制委员会议事规则》，对编委会主要职责、办事机构、会议制度、审批权限与程序、议事程序和文件审批等进行了明确。市编委办单设后，在职责范围内，制定机构编制事项工作流程，规范了机构编制日常管理，严格办事程序。结合政府机构改革和事业单位分类改革，我市对机构编制相关事项作出及时调整。共撤销政府工作部门42个，撤销挂牌机构7个，清理议事协调机构1个，清理自定行政机构3个，核减事业单位编制222名。

　　3、拓宽了管理思路。开展集中调研，在工作实践中总结提炼管理的新思路、新办法、新举措，提出具有前瞻性、针对性和可操作性的工作建议，推进机构编制管理思路创新。2011年10月，在市级机关事业单位中启动机构编制实名制管理，启用了《机构编制管理证》，开展了用编计划审核，并建立了机构编制实名制管理联席会议制度，为全面实施机构编制实名制管理打好了基础。市编委办对市直机关事业单位上报的2012年用编计划申请进行了审批，按照编制使用控制总量、规范管理、突出重点的原则，对12个机关部门和40余家事业单位的用编计划进行了适当调整，确保了机构编制管理的前瞻性、统筹性和规范性。

　　三、绍兴开展机构编制动态管理碰到的主要问题

　　虽然我市机构编制部门单设后，机构编制动态管理进一步强化，并取得了一定的成效，但要实现“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的管理目标，还存在一些亟待解决的问题。

　　1、“控制总量”缺少监管手段。虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》以及《机构编制违纪行为适用若干问题的解释》等法规性文件的出台，为开展机构编制监管提供了法定依据。但在实际工作中，由于我市行政编制总量以1993年经济总量、区域面积和户籍人口数等为依据核定，随着经济社会的快速发展，机构编制现实需求矛盾突出。同时，我市又缺少目标责任制、绩效考核等当前相对刚性的考核奖惩制度和手段进行激励约束，要发挥这些法规性文件的作用往往会受多种因素影响而失之以宽，一些部门仍存在超编现象。

　　2、“盘活存量”缺少调控机制。当前，我市通过开展实名制信息采集，在摸清机构编制现状的同时，也为掌握机构编制存量提供了第一手资料。虽然机构编制部门依托浙江省机构编制实名制管理系统，就开展实名制管理拟定了工作规程，能实现机构编制存量的有效调控，但由于规程是对现行人员编制流转管理的流程再造，在实际运作中既需要组织、人力社保、财政等部门通过自身职能调整给予一定的支持，也需要纪检监察部门提供纪律约束，更需要机关事业单位能切实严格遵守规程，要实现规程的顺利运行，势必需要不断磨合和完善，调控机制一时难以真正落实到位。

　　3、“优化结构”缺少配置方法。在机构编制“总量控制”的背景下，编制资源的“稀缺性”更加突出，如何优化人员结构，使有限的编制资源发挥更大的效能显得尤为重要。一直以来机构编制管理强调总量控制、数量控制，除极少数特殊机构编制实行专业控制外，很少研究结构调整、结构优化等质量控制问题，缺少优化机构编制结构布局的有效办法，一些机关事业单位存在“人才断层”、“人员老化”等结构失衡现象。如我市市本级行政在编人员50周岁以上为890人， 55周岁以上为402人，比例相对较高，在一定程度上影响了机关事业单位整体工作效率。

　　4、“有减有增”缺少标准体系。当前，“增编主动、减编被动”现象比较普遍，机构编制被“单位所有化”，机关事业单位认为核定的编制属于本单位，即使单位职能弱化有空编，也不愿进行调剂。而机构编制部门在机构编制的核定上，由于缺乏指导性的政策依据和定编标准，只能通过上查下问、左右平衡或者预计工作量的方式进行研究估算，具有一定的盲目性和随意性，既不规范也不科学，机构编制“有减有增”无法做到有据可依、有章可循，缺乏说服力。

　　四、加快建立机构编制动态管理机制的若干思考

　　要在现有机构编制动态管理基础上有新的思路和新的突破，可以针对目前存在的主要问题和薄弱环节，通过借鉴先进地区的成功经验，结合机构编制部门的工作特点，从总量、存量、结构、标准等多方位管理入手，加快机构编制动态管理机制建设。

　　（一）开展总量管理，强化监督检查，切实“管住”机构编制

　　1、建全总量控制体系。一是建立总量控制机制。按照机构编制管理权限，立足绍兴实际，明确机构编制总量控制的原则、范围、权限、周期和程序，逐步建立全市机构编制总量控制与经济社会发展基本相适应的运作机制。二是科学确定总量控制标准。行政机关、参照公务员法管理事业单位、承担行政职能事业单位编制按照省定基数严格控制，确保总量不突破。其他事业单位机构编制综合考虑经济社会发展水平、人口规模、财政负担能力、公共服务需求等现状因素，合理测算，科学确定市本级以及各县（市、区）总量控制标准，并实行分级管理。编外用工根据机关事业单位职能、性质和工作特点，结合财政预算总水平，按照机关事业单位总编数的一定比例限定岗位并核定控制数。

　　2、完善激励约束措施。一是强化目标责任考核。建议把机构编制工作纳入县（市、区）党委政府、政府各部门目标责任制考核体系以及绩效考核范围，通过制定科学的考评办法和细则，强化机构编制在各县（市、区）党委政府、政府各部门职责管理中的责任。二是实行主要领导机构编制责任审核制度。在推动领导干部选人用人责任审查和任期经济责任审计工作的同时，开展领导干部机构编制责任审核，将审核结果作为领导干部任职地区或部门工作实绩考核、干部选拔任用、机构编制调整、评优表彰奖励和实施责任追究的重要依据，突出机构编制“一把手”责任。三是实行激励机制。结合实行机构编制年度目标责任考核、专项工作绩效考核等工作，研究制定机构编制工作成效与财政预算、经费安排挂钩的奖罚办法，逐步将增编扩编需求引导到提高用编效益上来。

　　3、严格日常监督检查。一是完善监督检查机制。严格落实机构编制监督检查有关法律、法规以及政策文件，严肃查处机构编制违纪行为。由全市机构编制部门会同相关职能部门，采取下查一级、交叉检查等有效形式，对各县（市、区）以及市级机关事业单位执行机构编制工作情况实行定期和专项监督检查并形成长效机制。建议省编委办会同省级相关职能部门加大对各地市机构编制管理工作的监督检查力度。二是畅通公众监督参与渠道。在机构编制部门门户网站公开机构编制政策法规、文件制度、办事流程、议决事项、信息动态等事项，实现政务公开全方位。在此基础上，利用好网络、“12310”电话、来信来访等举报受理方式，提高机构编制工作社会公众监督参与度。三是建立预防预警机制。推动各县（市、区）以及市级机关事业单位建立健全机构编制台帐、信息数据库，及时掌握并科学分析机构编制状况，正确引导，主动防范，有效预警处置各类机构编制违纪违规行为，形成预防超前、监督有力、制度完善的预警机制。

　　（二）开展存量管理，统一用编调控，切实“盘活”机构编制

　　1、全面推行实名制管理。一是完善实名制管理网络信息系统。依托全省机构编制实名制管理系统软件以及全市电子政务平台，建立健全全市统一的机构编制和实有人员信息数据库，并及时更新网络信息数据，搭建好实名制管理技术支撑平台，实现全市机构编制信息数据的及时统计、实时查询和公开公示。二是建立实名制部门综合管理机制。建立健全《机构编制管理证》使用制度，完善实名制管理工作规程和部门职责分工，进一步加强组织、机构编制、人力社保、财政等部门之间实名制管理工作的协作、沟通和配合，构建机构编制管理、组织人事管理、工资管理、财政预算管理等相互制约、协调的实名制综合管理机制。三是严格用编审批。以实名制管理系统为载体，严格执行用编计划审批。机关事业单位在空编条件下，按照发展需求，申报用编计划，并按照审批结果严格执行。机构编制部门在综合考虑职位空缺、岗位设置、结构比例等情况的基础上，负责审批用编计划，从源头上制止超编进人、无序进人等现象。

　　2、加强空编统一管理。一是实行空编集中管理。在开展实名制管理的基础上，把除专项编制以外的机关事业单位现有空编纳入机构编制部门集中管理。建议通过明确机关事业单位空编比例和空编时限，对超出空编比例和时限的机关单位相应调整编制，对超出空编比例和时限的事业单位相应核减编制。二是建立空编调剂机制。建议在机构编制部门集中统一管理的行政、事业空编总数内，分别明确一定比例的空编数用于编制跨机构调剂，解决关键领域和重点岗位的增编需求，调剂审核由编委会统一研究决定，机构编制部门负责调剂程序的具体执行。

　　3、建立用编评估机制。一是开展用编可行性评估。对机关事业单位提出的用编需求开展调研论证，评估可行性，并依据机构编制法律、法规和有关规定，结合实际，提出合理化建议为决策审批提供依据。二是开展用编执行情况评估反馈。对已决策的用编审批执行情况进行调查、评估，重点跟踪了解用编计划是否按规定落实，执行成效是否达到预期目的。评估结果及时反馈相关部门，并督促纠正执行过程中存在的问题。

　　（三）开展结构管理，统筹规划布局，切实“用好”机构编制

　　1、统筹编制整体布局。一是制定机构编制使用中长期规划。立足我市机构编制现状，围绕为现代化绍兴建设提供体制机制保障的目标，科学制定机构编制使用中长期规划，着眼增强党委政府社会管理和公共服务职能，推动机构编制资源向事关民生的教育、卫生、维稳等方面倾斜，向直接服务社会的基层一线倾斜，确保机构编制整体布局与全市经济社会发展现状相一致。二是保障特殊用编需求。针对军转安置、高层次人才引进等特殊用编需求，在日常编制管理工作中争取预留部分编制保障特殊用编。组织、机构编制、人力社保等部门加强沟通配合，把特殊用编人员放到合适的单位和岗位上，最大限度地发挥其长处和优势。

　　2、构建梯次结构框架。一是确定合理编制结构。依据机关事业单位的性质以及承担的主要职责等，建议从领导职数结构、年龄结构、学历专业结构等多个方面对机关事业单位内部编制结构进行布局，形成科学合理的人员梯次补充结构框架。领导职数结构应按照精干高效、加强管理的原则进行确定。年龄结构应保证老、中、青各年龄段的结构层次。学历专业结构可综合考虑所履行的管理职能、承担的工作任务等因素进行明确。二是实行用编结构审查。结合用编计划审批，在机关事业单位向机构编制部门申报计划的同时，必须一并申报拟进人员的基本要求，由机构编制部门审查拟进人员是否符合梯次结构要求，决定是否准其用编。

　　（四）开展标准管理，构建指标体系，切实“规范”机构编制

　　1、建立机构编制履职评估体系。结合机构设置和“三定”规定，科学制定机关事业单位机构编制履职评估的指标、步骤和措施，并严格实施，促进机关事业单位全面、正确履行职能。建议由社会各类科研院所、大专院校的专业评估机构等第三方实施具体评估，确保评估的独立性、权威性，避免干扰。评估方法可采取上级评价、同级评价、社会评价、自我评价等多种形式，实现全方位、立体式评估。评估内容应包括工作任务完成情况、“三定”执行情况、自身建设情况等多个方面。评估结果要与深化行政管理体制改革、研究调整机构编制事项、奖惩激励等相结合，确保评估工作的规范完整、行之有效。

　　2、建立机构编制核定标准体系。在开展机构编制履职评估的基础上，依据现有核编标准，建议根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型机关事业单位的实际情况，从研究具体职能履行环节中影响编制使用的核心因素入手，探索编制核定科学量化的理论与方法，研究制定相对统一又能灵活调整的编制标准，用标准核定编制来提高编制决策的科学性、编制管理的统一性和编制纪律的严肃性。

    3、建立编制使用动态调整制度。结合机构编制履职评估体系和核定标准体系的建立，建议参照中编办在四川省金堂县开展“总量控制、动态管理”试点的经验和做法，通过明确机构编制的“控编数”和“使用数”，构建机构编制“双轨动态调整”体系，实现对机构编制的有效核定和科学增减。

                                                                                                                                                      （市编委办主任、市委组织部副部长  贺晓敏）