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褚福灵 中央财经大学中国社会保障研究中心主任 事业单位改革是一项系统工程，涉及到分类改革、法人治理改革、人事改革、薪酬改革与养老改革等方面。内容很多，难以面面俱到。根据讲座前与讲师团负责同志沟通的情况，结合大家关注的问题，准备讲两方面的问题，一是简要梳理事业单位改革的文件精神，二是重点介绍事业单位养老保险改革的有关情况。 一、事业单位分类改革的法规文件精神 2008年以来，有关事业单位改革的法规文件有四个：一是2011年3月23日发布的《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，二是2011年7月24日发布的《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），三是2008年3月14日发布的《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发〔2008〕10号），四是2014年4月25日颁布的《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）。根据这些法规文件精神，对事业单位改革有如下认识： 事业单位在社会经济生活中处于重要地位。根据中组部答记者问，我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。按照我国民法通则规定，法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人。事业单位法人是依法设立的，具备法人条件的，从事文化、教育、卫生、体育、科学技术等公益事业的社会组织，如提供公益服务的学校、医院、科学院、文艺团体等，在社会经济生活中发挥着重要作用。 事业单位分类改革具有必要性。我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。比如，要把文化事业与文化产业区分、把养老服务事业与养老服务产业区分、把科技事业与科技产业区分、把教育事业与教育产业区分等。事业即提供基本的公益服务和基础的公共服务，产业即提供个性化的市场服务与高端服务。 事业单位分类改革目标。到２０２０年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。2011年到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。 事业单位分类改革思路。（1）划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。（2）细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。 事业单位分类改革的热点问题。（1）事业单位改革的难点重点及改革模式——单位分类与人员分流为难点重点，改革模式是——分类改革，公益定位。（2）事业单位的管理模式——自主管理，建立法人治理结构，形成决策、执行、监督三位一体的运行机制。不是隶属关系，不再委任领导，是监督关系。3事业单位人员的收入前景——工资包括基本工资、绩效工资与津贴补贴，随经济发展与物价水平调整，比较稳定，中等偏上，单位之间有一定差距。 十八届三中全会的精神。加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度（按项目付费），推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。 二、事业单位养老制度改革 老有所养是民众的期盼，养老体系改革为社会各界所关注。为什么要改革机关事业单位退休制度为社会养老保险制度，如何消除改革进程中疑惑并推进改革，如何构建起公平可持续的养老保障体系等，是探讨的主要问题。 （一）为什么要改革退休制度为社会养老保险制度 改革退休制度为养老保险制度是社会保险法的规定，也是现行政策，这项改革正在推进之中。为什么要改革退休制度为养老保险制度呢？研究认为，改革退休制度为社会养老保险制度，是实现由单位保障到社会保障转变的需要，是实现制度公平的需要。 一是退休制度归根到底是单位保障，存在很大支付风险，需要建立社会养老保险费制度加以化解。退休制度下，在职期间不缴费，达到退休年龄时，按同龄长短与工资高低由单位发放退休金待遇，退休待遇所需资金来自单位的经费。如果单位经费充足，能够保障退休金按时足额发放，如果单位经费不充分，可能会拖延退休金发放。如果一个单位退休人员较少，退休金发放可能不成问题，但如果退休人员偏多，退休金支付压力必然剧增。有人认为，机关事业单位的经费来自财政预算，退休经费应当不成问题，其实许多单位的退休经费要靠单位自身保障。比如，有的地区一年给退休职工列入财政预算的退休经费1万元，而实际发放需要3万元，这里的差额就需要单位保障。为了确保单位职工的养老待遇按时足额发放，应当改革退休制度为养老保险制度，实现社会互济，共担养老风险。 养老保险制度下，在职期间由统筹地区的各个单位与个人缴纳社会保险费，形成养老保险基金，退休后由基金支付养老金待遇。由此实现养老金的社会共济，确保退休人员得到充分的可持续的养老待遇。 二是改革退休制度为社会养老保险制度，实现制度统一，有利于保障权利公平与规则公平。退休制度改革一直在推行之中，就当前来看，在4000万人机关事业单位工作人员中大致有1/2以上纳入了社会养老保险制度，但改革并没有完全到位，退休制度与养老保险制度并存，由此出现了待遇攀比等矛盾，需要实现制度并轨，进而实现制度公平。按照社会保险法的要求，各类职工都要纳入社会养老保险制度，按规定缴纳社会保险费，按缴费水平高低与缴费期限长短等发放养老金待遇。通过统一参加社会养老保险制度,可以实现制度公平，进而实现权利公平与规则公平。 （二）在由退休制度改为养老保险制度的进程中存在哪些疑惑 研究认为，在由退休制度改为养老保险制度的进程中，存在一些疑惑，需要沟通交流，消除误解，形成共识。 一是有人认为单位缴纳养老保险缴费吃亏，这种认识不全面。在退休制度下，单位需要为退休职工发放退休金，改革退休制度为社会养老保险制度后，单位缴纳基本养老保险费，退休职工的养老金待遇由社会保险基金支付，不再有单位支付退休金。由于各单位退休职工人数不同，发放退休金数额与缴费数额也不同，可能暂时存在退休人数多的单位沾光而退休人数少得单位吃亏的情形，但长远来看避免了退休金的苦乐不均，实现了社会风险分担，确保了各类单位养老金的按时足额发放，不应当存在吃亏问题。 二是有人认为个人缴纳养老保险费不合算，这种认识是不全面的。退休制度下个人不缴费，改革退休制度为社会养老保险制度，需要坚持权利与义务相关原则，需要先缴费后享受待遇，似乎个人吃亏了，但个人缴纳的这笔钱记入个人账户，属于个人权益，按规定计算利息，不但作为发放养老金待遇的参数，还可以转移与继承，属于个人的长期性的养老储蓄，归根到底为自己所有。从此出发，自己长期储蓄，归自己养老之用，应当是合算的。 三是有人认为改革就是要降低机关事业单位工作人员的退休金待遇，这种认识是不正确的。正如前面分析，改革退休制度为养老保险制度是为了使单位职工得到充分可持续的养老保障，养老金待遇由单位保障到社会保障，由单位自己负担到社会互济，由单位发放到养老保险基金发放，由此确保单位职工的养老金按时足额支付，这是改革的目标。 四是有人认为改革就是消除企业职工养老金与机关事业单位养老金待遇的差距，这种认识不够全面。反对随意扩大群体之间、地区之间的养老金待遇差距，但不同职工群体之间的养老金待遇存在差距必然的，是客观的，因为不同群体的缴费水平与缴费期限不同而养老待遇也必然不同。因此，基于缴费标准的养老金待遇差距是客观存在的。 五是有人认为现行职工基本养老保险存在基金缺口，加入该制度不保险，这种认识是不符合实际的。从全国收支数据看，现行职工养老保险基金有一定结余，不存在缺口。根据国家审计署2012年全国社会保障资金审计报告，截至到2011年底职工基本养老保险基金结余大致为2万亿元；根据人力资源和社会保障事业发展统计报告，2012年底职工基本养老保险基金结余大致为2.5万亿元。由于我国基本养老保险实行地区性统筹，某些统筹地区的收支可能存在缺口，但通过省级养老保险基金调剂与全国财政基金转移支付均实现基金收支平衡。长期来看，由于老龄化加剧以及政策性提前退休、视同缴费年限等产生的隐形债务等，会对未来养老基金平衡产生一定压力。对此，已经通过建立全国社会保障战略储备基金、通过个人帐户实现部分积累、财政对养老基金缺口兜底等措施加以应对。我们应当未雨绸缪，但不能杞人忧天。社会养老保险是政府主导的制度安排，属于国家信用，是有保障的。自1997年建立统一的企业职工基本养老保险制度以来，该制度总体运行平稳，确保了养老金的按时足额发放，实践证明该制度是可行的，是可靠的。 六是有人认为参加基本养老保险还不如多存些钱，其实这是一个误区。储蓄与保险是两个不同的概念。几年前有个争议，问1千万存款能养老吗？我看未必。让我们回顾历史，30年前我们的工资是几十块钱，现在是几千快，涨了100倍。未来的1000万，仅相当于现在的十几万。现在10万能够养老吗？所以，储蓄的养老功能是有限的。 社会养老保险制度与储蓄不同，社会养老保险是互助共济的体系，讲求大数定律。即大家都缴费，大家风险共担，通过大家保大家，实现风险共担，让没风险的人给有风险的人买单。对社会养老保险来说，很多年轻人参加保险，通过年轻人缴费，老年人享受，实现互助共济。只有互助共济，你的保障才是可持续的，包括你的长寿风险都可以规避。医疗保险也是如此，让没生病的人给生病的人缴费，实现风险共担，由此确保制度的可持续发展。储蓄是个人的力量，个人的力量是有限的，互助共济是大家的力量，众人拾柴火焰高，大家的力量是无限的，这是保险优越于储蓄的地方。 养老保险提供多种待遇，包括养老金待遇、遗属待遇和病残待遇，并且待遇随物价水平、工资增长等进行定期调整。养老金待遇由统筹养老金与个人帐户养老金组成，如果按平均工资缴费40年，估计养老金的平均工资替代率在70%左右。就这些优势而言，个人银行储蓄是不具备的。 七是有人认为参加社会养老保险不如参加商业养老保险，这种看法是片面的。社会保险提供基本养老保障，商业保险提供多层次需求的养老保障，二者不是排斥关系或替代关系，是互补关系，共同构成的社会保障体系的组成部分。社会养老保险是强制的，商业养老保险是自愿的。商业保险的缴费与享受的待遇是完全对等的，缴多少享受多少。由于是公司运营，讲求投入产出，讲求利润，你投入高，就回报高，基本是成比例的。社会养老保险的缴费与待遇不是完全对等的，是相关的，具有一定的福利性和再分配功能，总体上是向弱势群体倾斜的。此外，对于社会养老保险，国家是有一定补贴的，例如经办的经费是国家投入的，缴费部分国家是免税的，一旦出现收不抵支，国家会填补缺口的。 此外，我们的社会保险是面向所有劳动者的，是面向全民的，具有普遍性。商业保险具有选择性，只有收入高的，有特殊需要的，购买商业保险才比较合适。另外，社保是保基本的，商业保险是多层次的。参加基本保险不可能获得很高的收入，因为有缴费额限制。因此，商业保险与社保不是替代关系，是互补关系。 八是有人认为社会养老保险是地方粮票，不能转接权益，这种认识是不符合实际的。社会保险法明确规定，基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算，养老金分段计算，统一支付。2009年国办发66号《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定了由职工到职工的养老保险关系转接办法。基本精神是：转移基金、接续年限、户籍地优先、从后从长确定最后退休地。2014年2月，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），要求整合新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险制度，并规定居民养老保险关系随户籍迁徙等进行转接。2014年2月，人力资源和社会保障部、财政部发布《城乡养老保险关系衔接暂行办法》，规定了由职工到居民、以及由居民到职工的养老保险关系转接办法。基本精神是：职工到居民，转移基金、衔接年限；居民到职工，转移基金、不折算年限。因此，只要有缴费记录，不论是职工参保缴费，还是居民参保缴费，也不论是否违法被收监，权益终生保留并能够衔接。尽管在实际执行中可能存在这样那样的问题，权益转接在制度上是没有问题的。今后，逐步建立社会保障一卡通制度与网络，将实现养老权益的自动化转接。 如何实现制度并轨，形成统一的养老保险制度架构 制度并轨涉及到将机关事业退休制度改革为养老保险制度，以及将新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度整合为城乡居民基本养老保险制度。 一是构建“职工+居民”的养老保险制度框架。将退休制度整合为职工基本养老保险，将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险整合为城乡居民基本养老保险，构建“职工+居民”的养老保险制度框架。 二是划清时点，新老有别。建议按照“大过渡”的办法对退休制度进行改革，不设“中人”，只有“老人”与“新人”，一定时点前实行退休制度的现职人员自愿选择是否参加职工养老保险，一定时点后的新人按规定参加职工养老保险。养老保险待遇水平通过建立职业年金等补充保险制度加以保障。 三是统一基数，比例缴费。整合后的城乡居民基本养老保险制度应保障一定的待遇水平，并能够与职工养老保险便捷转接，这就需要达到一定的缴费水平与实行统一的缴费基数。为此，建议职工养老保险与居民养老保险均采用全省平均工资作为缴费工资基数，并按照最低生活保障标准水平厘定居民的缴费费率与政府补贴标准。 如何构建公平可持续的养老保障体系 建立公平可持续的养老保障体系，人人享有适度的养老保障待遇，是改革的长期目标。何谓公平可持续的养老保障体系，如何构建公平可持续的养老保障体系，是需要研究回答的重要课题。 一是建立公平的养老保障体系，就是要做到权利公平与标准公平。所谓权利公平，就是以公民为标准，人人享有养老保障的权利，这是宪法做出的规定；所谓标准公平，就是以劳动为标准，劳动收入者皆保险，低收入无收入者皆保障，实现人人享有适度的养老保障。这里的“度”取决于缴费水平的高低与缴费时间的长短，缴费水平高、缴费时间长者养老待遇高，否则待遇低。 二是建立可持续的养老保障体系，就是做到基金来源与待遇水平可持续。所谓基金来源可持续，就是经济发展、个人收入与国家财力能够持续满足养老金待遇支付的需求，不至于基金来源中断。所谓待遇水平可持续，就是养老金待遇水平能够维系老年的基本生活，不至于基本生活中断。根据以上分析，就近期与远期的养老保险制度改革谈几点设想。 三是构建远期的多支柱的养老保障体系。正确处理政府与市场、基本与补充、保险与保障、中央与地方的关系，建立“政府与市场分责、基本与补充结合、公平与效率并重”的多支柱的养老保障体系。 第一支柱是面向全体国民的基础养老金制度，体现普惠与公平。借鉴城乡居民社会养老保险的实践经验，建立包括职工在内的、基于政府补贴与个人缴费的、适度普惠的国民基础养老金制度。该制度由政府提供专项补贴资金，覆盖全体国民，体现普惠与公平。 第二支柱是面向职工及其他从业人员的基本养老保险制度，体现公平与效率的结合。职工参加基本养老保险制度的同时，便即时参加了国民基础养老金制度（把职工基本养老保险基金的一部分划转到国民基础养老金账户）。完善现行社会统筹与个人账户相结合的职工基本养老保险制度，政府给予税收优惠政策和承担兜底责任，体现公平与效率。 第三支柱是面向多层次养老需求的各类补充养老保险制度（年金制度），体现效率。建立针对公共部门职工的职业年金制度、针对企业部门职工的企业年金制度和针对个体从业者的个人年金制度（包括农民个人年金），政府给予政策引导，体现效率。 第四支柱是面向低收入无收入老年居民的收入保障制度与高龄津贴制度，体现社会关爱与政府责任。建立政府专项资金支持的老年居民最低收入保障制度与高龄老人津贴制度，体现政府责任与社会保障宗旨。如图1所示： |
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