黑龙江农垦管理体制改革若干问题浅析

 

 

我省垦区经过63年的开发建设，特别是近30年的改革发展，已经成为国家重要的商品粮基地、粮食战略后备基地和我国先进农业生产力的代表，为保障国家粮食安全，推动农业现代化建设，促进农村经济发展，繁荣边疆、巩固边疆、维护社会稳定，实现城乡经济社会发展一体化等方面发挥了重要作用，做出了重大贡献。农垦的管理体制，在30年的改革中，按照建立市场经济体制的要求和自身管理实际的变化，也在不断探索创新。但就目前管理体制看，不适应市场经济体制要求，不适应国家对农垦的要求，不适应体制优化的要求等还很多。农业部对农垦发展方向和农垦定位有了明确的意见，省委、省政府（黑发〔2006〕30号）文件确定了垦区社会行政管理体制改革的原则。农垦总局党委书记、总局局长隋凤富同志在2008年9月的《深化管理体制改革，增强垦区发展活力》一文中，明确了垦区深化管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标，确定了扎实推进垦区管理体制改革三项必须实施的内容，为我们垦区管理体制改革确定了总体的大盘子。下面，笔者就如何落实国务院、省委省政府、总局三级对垦区管理体制改革意见，提出自己的若干肤浅认识、建议，供大家探讨。
 

一、垦区现行管理体制存在的问题
 

    黑龙江农垦现行体制是经过几十年改革探索逐步建立起来的，对促进垦区经济社会发展发挥了重要的保障作用。但随着形势的发展和改革开放的不断深入，现行体制也存在深层次的矛盾和问题。

    （一）管理体制政企不分、社企不分。“一套机构，多块牌子”，行使多项职能，造成事实上的职能不清，社会负担严重。目前黑龙江农垦总局仍然是政企社企合一的管理体制，从总局到基层农场，各级机构不仅要承担产业经营管理的职责，还要负责辖区内的社会事务，加重了企业负担。农场内部政企分开改革的目标是实现农场的企业化运作，实际上，农场并没有突破原国有农场的运作模式，政企、社企内部分开，很多职能交叉，经费预算控制难以实现。且运作层次增加。一些农场虽然挂了公司牌子，没有按公司制运作，并且机构增多还导致办事效率降低，组织成本增加。

（二）行政管理体制不健全，无法形成监督制约机制，民意表达不完整，管理行为缺少认可程序，管理行为易失控。垦区没有人大、政协，党委、行政之间的制约薄弱，政法部门工作的独立性较差。

（三）授权不到位，行使的行政管理职能不全，不利于行政管理职能的有效发挥。

一是按目前省人大的授权，农垦的许多行政管理权是残缺的，如技术监督、卫生监督、教育行政、交警执法等；还有的未授予，如财政、税收权等。

二是农垦体制的深化改革，还缺乏黑龙江省法规、政策层面的完全彻底地支持。目前农垦系统行使的行政管理职能，是省人大、省政府1992年后通过制定地方性法规、规章、文件“一法一议、一事一议”授予的，存在着很大的不确定性。还没有明确农垦总局、分局、农场的行政主体资格，农垦三级不能名正言顺地开展行政管理工作。

三是垦区的行政管理、社会事业，是没有地方财政支持的行政管理、社会事业，是靠企业资产经营收入和国家财政补贴维持的行政管理、社会事业。

由于农垦各级没有财政和税收权，第一，造成企业不得不勒紧裤带，自掏腰包，将收取的哪都要求花的土地利费收入，拿出一大部分给政、社单位使用，使企业负担加重，制约企业经济当前乃至长远的发展。第二，由于没有税收权，通过招商引资的引进到农场的企业，不仅没有给农场没有带来效益，反而，为留住企业、完成招商引资任务，农场还要付出土地、政策等多方面代价。现在，通过农场做工作，一些市、县已认识到合作共赢的重要性，将引进企业新增税收与农场“五五分帐”，促进了农场经济和社会的发展。但仍有许多市、县没有实际步骤。

 

二、制约农垦管理体制改革因素分析

 

1、地方无财力承担农垦政社支出。

在农垦作为企业集团性质定位后，按照行政管理体制建设和社会公益事业性质角度，垦区现承担的政府管理职能、政法工作、社会事业等，应由地方政府去做，全部移交地方。但为什么垦区体制在历经从上世纪九十年代到现在的不断改革，还没走到这一步呢？原因有很多，但地方无财力承担农垦政社支出是其中的重要原因之一。由于垦区多数农场远离市、县、乡所在地，农场原有的政法机构、公益事业单位还不得不长期存在下去。无论是垦区继续管理还是交由地方管理，都不得不进行财力的投入。否则，极易造成人才的流失，公益事业质量的下滑，社会不稳定情况的出现等。 

2、社会负担重。 

现有体制下，国家农业部、财政部将黑龙江农垦单列计划，每年给予相当的政策性补贴，有力地促进了农垦办社会、行使行政管理职能的基本运行。但与实际需求相比还是不足的，需要农垦自我补足。2008年黑龙江垦区社会性支出69.5亿元，其中垦区企业补贴资金16.8亿元，企业办社会支出占总支出的近1/4。虽然农垦总局从2000年开始实施农场内部政企分开改革，在农场层面设立了农场社区管理委员会，承接农场分离的行政管理和公共服务职能，但农场社区管委会仍没有纳入国家、地方正规行政体系，没有本级税费收入等行政权力，也难以享受到上级财政转移支付。企业内部的政、社除了国家财政补贴外，还需要农场（企业）的大量补贴。换句话讲，没有农场（企业）的补贴，企业内部的政、社是维持不下去的。以普阳农场为例：2007年政社支出7414万元，财政拨款收入4557万元，农场补贴2857万元，占政社支出的38.54%；2008年政社支出6764万元，财政拨款收入4336万元，农场补贴2428万元, 占政社支出的35.90%。

 

三、农垦行政管理体制未来发展趋势分析
 

作为过渡，目前只能实行企业内部的政企、政社分开。事实上，从财务角度来看，内部的所谓分开实际上是无法分开的。由于黑龙江省和各地市、县近期没有财力接收农垦承担的社会职能支出，造成农垦体制目前的改革，只能是不彻底的。或者说，就要在借鉴其它垦区成功改革经验基础上，走出适合黑龙江垦区实际的管理体制改革的新路子。

第一步，强化授权和内部改革。

省委、省政府（黑发〔2006〕30号）文件，对农垦的政企、社企分开问题，确定了大的原则，即：人大立法授权、政府依法派出、农垦区域管理、内部政企分开。这个原则是符合黑龙江和农垦实际情况的，对实现农垦粮食生产的300亿斤目标乃至全省千亿斤粮食产能工程，落实中共中央十七届三中全会提出的“确保国家粮食安全”要求是有利的。按省委、省政府确定的原则，进行农垦行政管理体制的改革，运行改革后的行政管理体制。但这并没有达到农垦行政管理体制改革的终极目标。

第二步，按照地方标准建政。

是在“抓城、强工、带农”取得丰硕成果，得到国家、省认可后，对黑龙江省垦区按地方化进行改革。这是农垦行政管理体制改革的终极目标。一是对五个独立农垦分局所在地建市，将原来管理的农场列入辖区管理。、、和建立的石河子市、图木舒克市、阿拉尔市、五家渠市为我们提供了可借鉴的经验；二是对具有相当规模且布局上可行的农场建县；三是对具有一定规模且布局上可行的农场场直建镇；四是对管理区建村。五是对在地方市里的四个农垦分局可有两种改革方法：一种方法是将分局机构、职能并入所在地市，其原所辖农场建的县、镇归原分局并入市管理。另外一种改革方法是，四个农垦分局机构从所在市迁到分局区域的中心农场或规模效益大场，之后改革转型建市或县。

为实现上述两步目标,笔者认为，当前要力争做好三件事：

1、积极推动省人大开展对《黑龙江省国营农场条例》的修订工作，以“垦区”区域概念替代“农垦”系统概念，将新条例改为《黑龙江省垦区条例》。新条例，要体现国家、黑龙江省确定的农垦发展方向和对农垦的定位等。新条例，要有垦区建政和北大荒农垦集团总公司、分公司、子公司母子公司体制建设等内容，特别是要争取省人大在条例中授予垦区三级以政府管理职能，按照市、县、乡履行区域内行政管理职责。 

2、利用3年时间，强力推进“抓城、强工、带农”，尽快实现“四个五”城镇体系，为垦区三级比照市、县、乡行政主体，拥有行政权做好发展规模准备。

3、目前要争取省对农场社区管委会按具有行政管理职能的事业机构进行管理。退而求其次的原因是，若农场这一级比照公务员管理，则参照公务员管理执行公务员工资的人数在国家、省里体现就是激增，无论是中编办、国务院有关部委，还是省有关部门同意的可能性很小。当垦区改为地方建制后,人员按公务员管理则是顺理成章的事情了。

为顺利实现转型，建议设定转型过渡期，即中央财政在一定时期内对垦区新成立市、县、乡镇仍按原标准给予财政支持，以保证政府职能的正常运转和社会事业的良性发展。过渡期间，建政后的各级政府要通过加大招商引资力度、培养新的经济增长点等方式方法来扩大税源、增加财政收入，以保证中央财政“断奶”后，能够自我独立与发展。

 

四、北大荒农垦集团构建的意义与设想
 

1、构建的意义

一是保障国家粮食安全的需要。黑龙江农垦为国家、为社会所贡献的，不仅有物质产品，还有社会产品，更有精神财富。但直接体现的，对国家能有重要作用和特殊贡献的，还是以粮食为主的农产品以及大农业产品的加工与深加工制品。从这个意义上来讲，黑龙江农垦的基本属性是企业。如何发挥黑龙江农垦“国家大粮仓”和农业国家队的作用，建立北大荒农垦集团是一个很好的选择。通过北大荒农垦集团 “团队”力量和优势，可持续地保障国家粮食安全。 

二是深化体制改革的需要。从1998年开始，垦区在国务院、省委省政府的支持下，开展了北大荒农垦集团构建，北大荒农垦集团的母公司--北大荒农垦集团总公司已完成注册和产权登记工作。但由于垦区按“一套机构，两块牌子”管理体制运行，不仅使垦区各级政企、社企难以分开，而且使农垦企业集团总公司、分公司、子公司表现在纸面上，停留在文件中，形同虚设。 

2、构建的设想

在这次的垦区体制改革中，通过建立“两套机构，两块牌子，政企分开，双轨运行”新的管理体制，将农垦企业集团总公司、分公司、子公司真正建立和运行起来。

一是通过资产作为联接纽带，建立北大荒农垦集团母子体制，建立总公司、子公司的法人治理结构和现代企业制度。要按照《公司法》中关于“国有独资公司的特别规定”，制定集团总公司章程，设立董事会、经理、监事会。设立的分公司，要完善申请登记手续，领取营业执照。设立的子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。要确定总公司、分公司、子公司人员编制、机构设置，进行干部配备。

二是要做好企业集团的各项配套改革，要处理好集团总公司同子公司的利益关系。总公司、分公司对子公司授权要到位，使其有对中层以下管理人员的人事任免权限，实行独立核算、自负盈亏、定额上缴的财务管理体制。总公司、分公司对子公司，在管理费标准上要适度；在上项目上，多给公司以指导性意见，减少指令性要求，使子公司能够更好地结合实际，通盘考虑，量入为出，增强发展后劲。

 

五、农场现行职能与内部分开管理体制的改革

 

1、正确认识农场。

有专家通过一定的实证分析，得出“国有农场由生产经营型企业转为资产经营型企业”的结论，还有人认为“农场的性质主要为事业”，事实上这些论断是不够全面的或者说是片面的。可以肯定地讲，大多数农场的主要收入来源是土地发包所得的利费收入，但不能据此说明农场已转为资产经营型企业；也不能因为家庭农场已成为自负盈亏、自担风险的经济实体和市场竞争主体，就可以说农场的性质主要为事业。其原因：

一是“大农场套小农场”双层经营体制建立和产权制度改革后，为保证农业的现代化、农业生产的稳产高产，农场的生产管理指导职能并没有削弱，反而随之加强。有人认为是计划经济体制遗留下的做法，这实际是对垦情不了解的一种错误认识。农场在农业基础设施建设上，仍然要进行较大的投入，最直接的就是国家确定的农场农业综合开发项目，过去农场要配套50%的资金，近年来配套资金比例降低后也为30%。

二是国有农场因其建立在人烟稀少、地处边境的地方，多数远离所在市地、县、乡，客观上它本身就不能是单一的生产经营企业，而是不得不将社会职能承担起来的企业。经过60多年的开发建设，黑龙江垦区多数农场经济和社会发展齐头并进，超过了所在市、县、乡的发展速度，成为新农村建设的示范，城乡一体化的最初也是最成功的试验区。这也是农垦系统单位社会职能没有并入地方，反而在一定程度上吸引地方人员到农垦居住、工作、学习的一个重要原因。

总之，目前的黑龙江垦区的国有农场，既有生产管理职能，又有资产经营职能，还有社会管理职能。实际上是集企业职能和社会功能为一体的特殊社会组织。

2、实事求是开展内部分开。 

那么，农场现行职能是不是就是优化了呢？不是，农场现在承担的职能必须通过改革进行调整：

首先要实行政企、政社分开，在企业中剥离行政管理、社会事务管理职能。目前是进行农场内部分开，将来的发展趋势是农场建立县或乡后，职能交由县、乡人民政府履行。

第二，农场现在的生产管理职能要交给农场的农业产业（专业）公司去做，也就是将来的农垦集团公司的子公司来进行，农场指导、服务职能交由农业专业协会（或公司）去做。

3、客观设置内部分开机构。

关于农场内部政企、社企分开后的人员编制、领导职数和机构问题，建三江分局在2009年2月进行的农场管理体制改革时进行了有益的探索。他们的做法是：

“根据现在规模情况，将农场划分为三种类型。按照农场分类，11个非上市农场（社区）机关管理人员编制（包括农场领导　）为：一类农场不超过40人，二类农场不超过35人，三类农场不超过30人。上市存续农场（社区）机关管理人员编制为：“七星农场38人，八五九、勤得利农场32人，青龙山农场30人。一类农场领导指数（不含武装部长）7人，二类农场6人，三类农场5人。农场机关内部设置，按照总局“党群机构共设、综合部门合署、社会行政机构与企业经营机构分开，公益事业与企业分开”的要求，机关机构按“四部一办”设置，即：党群工作部、社区工作部、生产技术部、经营发展部、综合办公室。”

对于人员编制、领导职数，笔者认为比较合理，但对农场机关内部设置，值得商榷。“四部一办”，可以作为对农场现行管理职能分类的划分，但作为实际运用的设置，脱离实际情况。原因是：

第一，按这样的划分，每个部是多项职能的集合体（按建三江局的划分，每个部有明确职能6－10个）。这种集合体，内部职能偏多，管理幅度过宽，有些工作异质性较大，如生产技术部、经营发展部、社区工作部等的内部。从管理优化角度看，不够合理。

第二，由于上述原因，这种集合体，“由农场副职领导兼任部长，一牵头科长任常务副部长，协调联络本部工作”的想法，很难有效落实，常务副部长很难开展工作，经常是徒有虚名，流于形式；同时也不利于调动各行业、各专业人员的工作积极性。

 

 

六、农垦管理体制改革应解决的思想认识问题
 

1、要充分认识到改革的复杂性、艰巨性和长期性，要循序渐进地开展改革，不可急躁冒进，适得其反。改革要有过程，有过渡期，不能设定期限。这有前车之鉴。 

2008年，国务院对海南农垦管理体制改革，提出了“三融入”的意见，即体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场。在2009年国务院对《关于推进海南农垦管理体制改革意见的批复》和海南省委、省政府《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》中，提出了“加强管理，平稳过渡，分步实施”，并且未规定农垦体制改革的过渡期间，其主要原因是农垦改革的涉及部门广、人员多，具有复杂性、艰巨性和不确定性，需要稳定推进，也应当给政府足够和必要的时间、空间。 

那么，黑龙江农垦的情况远比海南农垦更有复杂性、艰巨性。作为同类事项比较，我们也要像海南农垦的改革一样，稳定推进。

2、作为农垦管理体制改革的直接涉及者的各级农垦干部，要正确认识改革，积极支持改革，投身改革。如果说80年代初开始的“大农场套小农场”的双层经营体制改革，涉及的主要广大农场职工的切身利益，而这次和将来的农垦体制改革，无可置疑地涉及的是垦区从总局、分局到农场、管理区（包括作业站）四级干部的切身利益。由于地处边疆和特殊发展历史等原因，形成了农垦办社会、行使政府职能的局面。垦区各级承担着生产管理、国有资产经营和大量的政府、社会职能，虽历经多次改革精减，仍有较庞大的干部队伍。当改革改到自己头上的时候，多数人都要面临着痛苦的抉择，甚至要丢掉现在的“饭碗”。 

要教育广大干部，认识到改革的不可避免、大势所趋。早改革，对干部、百姓和垦区有利；晚改革，对干部、百姓、垦区不利。让干部明白，垦区只有融入主流社会才有更大发展的道理。

3、虽然目前农垦管理体制的改革，基本不涉及黑龙江省地方市、县，但从农垦长远的改革看，与黑龙江省地方市、县息息相关，甚至可能是“管辖版图”的重新调整和利益的再分配。所以，农垦体制的改革，不单单是农垦的事，更是涉及黑龙江省和相关各地市、县的问题，是如何处理协调好农垦与所在市地县行政管理权属的问题，是如何最大发挥黑龙江行政管理职能的问题，是在垦区体制改革后是否能更大有利地保障国家粮食安全的问题，是是否能保证黑龙江在现代农业和农村改革中继续发挥引领示范作用的问题，是是否能促进黑龙江城乡一体化建设的问题。目前对垦区的态度，可以说是“上热下冷”，国家、省委省政府的领导特别是主要领导态度明确，对垦区高度认可、高度重视、积极支持，而相当市、县反应淡漠，戒心很重，甚至个别地方还制造摩擦。那么在将来的改革实施中，要有黑龙江各级政府、上上下下的全力真心支持，对农垦人的真心接纳和相容。