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编者按 2015年2月11日，国土资源部印发了《国土资源部关于开展土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》（国土资〔2015〕2号，以下简称《通知》）；2月28日，国土资源部举办2014年度土地矿产卫片执法监督检查部署暨培训视频会，部署工作，对有关问题进行解读。为了让大家更好地理解把握2014年度卫片检查的新变化、新要求、新措施，做好工作，记者专门采访了部执法监察局有关负责人，请他对2014年度卫片检查工作进行深入解析。 1 全面认识三大功能 开展卫片检查，有哪些方面的作用？ 经过十多年的实践、总结，我们对卫片检查工作的认识也在不断深化，从最初的发现并查处违法行为，逐步形成了规律性认识，明确了卫片检查工作“三大功能”的定位： 发现违法行为，督促整改查处。通过卫片检查，可以发现土地利用变化和勘查、开采矿产资源行为，经过外业核查，对其中日常执法中尚未发现、或虽已发现由于种种原因难以查处的违法行为，督促进行整改查处。 评估一个地区国土资源管理秩序。通过卫片检查，可以比较全面地监测一个地区的国土资源开发利用情况，掌握该地区合法开发利用与违法开发利用的数量及比例等情况，从而评估一个地区国土资源管理秩序，并为约谈问责提供依据。 检验日常执法监管效果，监督日常监管履职情况。通过将卫片检查发现的国土资源违法行为，与日常执法监管发现、制止、报告、查处等情况相比对，可以检验一个地区日常执法监管效果，监督日常监管履职情况，推动执法方式向“发现在初始，解决在萌芽”转变。 对卫片检查工作三大功能的认识，是指导整个卫片检查工作的纲，意义非常重大。卫片检查工作的各个环节，都要围绕卫片检查的三大功能来设计、推动，从而更好地、全面地发挥卫片检查的作用。 2 准确把握四个新变化 2014年度卫片检查工作与往年相比，有哪些变化和改进？是如何考虑的？ 近年来，卫片检查工作取得了明显的成绩，这是有目共睹的。如果没有卫片检查，全国国土资源管理秩序或许难以有今天的良好局面。同时，我们也要看到，卫片工作的时效性、客观性方面存在的问题还比较突出，一年干一次，一次干一年，围着卫片数据转，执法工作比较被动。根据部领导关于进一步简政放权，“把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”，推动执法监管方式向“发现在初始，解决在萌芽”转变和进一步提高执法效能、推动建设法治国土的要求，经多次深入调查、听取意见建议，反复研究和多方沟通协调，对2014年度卫片检查作了进一步改进。与往年相比，有以下四个方面的变化： 进一步下发权力与责任，工作方式有变化。以往土地卫片检查中存在重复劳动、矛盾上交的问题，且各省在人力、物力、技术条件等方面存在诸多差异，因而今年，《通知》提出可以直接利用遥感监测图斑开展卫片检查，也可以利用变更调查成果来开展，具体由省里负责组织。部不再等变更调查结束后再制作下发卫片数据。同时，强调从县级国土资源主管部门开始，就要做好卫片检查和变更调查工作的衔接。 突出整改实效，改进约谈、问责工作。卫片检查工作不是为了报数据，而是为了解决问题。对由于各种原因已经发生了的违法行为，特别是一些程序性的违法，应鼓励通过整改来解决。要以约谈问责促整改，对查处整改效果好、主动消除违法状态的，可免予问责，对查处整改不得力、不到位的，要约谈或实施问责。不是唯“15%”的比例数据论，而是要看整改落实情况是否取得实效。这是今年卫片检查在指导思想上的重大变化。 改进监管抓重点。以往部里在抓监管时，面比较广，注重全面性，面对的是几千个市、县，每一宗变化图斑，重点不突出，监管效果受影响。今年，部层面的监管改为抓重点，在做好工作部署、培训、调研、督导、指导工作的同时，在个案上，将通过分析遥感监测成果确定重点图斑直接核查，对其中的重大典型案件挂牌督办、公开通报；在区域上，将根据数据审核结果，结合遥感监测、变更调查和综合信息监管平台比对等多方面结果，及日常执法掌握的情况，锁定重点地区，交由省厅核查，部重点抽查。对违法严重地区和重点案件，重典问责。 检验日常执法见行动。为进一步推动执法方式向“发现在初始，制止在萌芽”转变，在去年只要求对日常执法情况进行评估、分析的基础上，今年，进一步要求地方各级国土资源主管部门要加大日常执法监管力度，并与卫片检查结果进行比对、分析，省级国土资源主管部门要建立健全日常执法工作成效与年度卫片检查结果相挂钩的奖惩机制，逐步规范考核；对日常执法工作到位、卫片检查工作成效明显的地区和个人，要采取适当方式进行通报表扬并予以奖励；对日常执法工作履职不到位情况比较突出的，要通报批评并予以惩戒。 3 认真落实卫片检查新要求 实际上，上面讲的“四个变化”中，有的就是新要求。比如对如何开展约谈、问责的要求就有变化；对如何检验日常执法履职情况，要有动作，也是新的要求。另外，还要注意两个方面的新要求： 要做好两个方面的工作衔接。第一是和土地变更调查工作的衔接。2014年度土地卫片检查和土地变更调查工作的衔接更加深化了。首先，对于两项工作同步开展的地区，对同一监测图斑、同一地块的认定要保持一致，不应该出现同一地块在变更调查中是临时用地、设施农用地，在卫片检查中又是新增建设用地的情况，或者相反的情况。其次，去除两个新增建设用地概念性因素等影响后，同一个地区上报的新增建设总量要基本吻合，确保两项工作的衔接（见图二）。 第二是和例行督察工作的衔接。在2013年度首次和例行督察工作衔接的基础上，经过调研、实践、总结，今年《通知》要求进一步完善和例行督察的衔接，例行督察地区在上报2014年度土地卫片检查结果前，相关数据必须经相关派驻地方的国家土地督察局审核同意。相关数据要按照全国土地卫片检查统一的政策标准认定和统计，以保持全国卫片检查政策的一致性。省级国土资源主管部门在提请省级人民政府组织召开约谈会时，要邀请相关派驻地方的国家土地督察局参加。 要切实负起责任。在以往下放约谈、问责的权力和责任的基础上，今年，又进一步下发卫片检查的组织权，由省级国土资源主管部门根据本省（区、市）情况，自主选择适当方式开展工作。在部简政放权，把权力和责任下放后，省级国土资源主管部门责任更重了，要切实负起责任。要搞好卫片检查的组织工作，确定工作方式，指导市、县开展工作。部在2013年度卫片检查已经明确了必须纳入约谈、问责重点地区范围的7个方面的情形，省级国土资源主管部门要敢于担当，按照部的要求，结合本地区国土资源管理的实际，研究制定相关政策界限，落实监管职责，主动推动工作。省级研究出台的重大政策，特别是约谈问责政策，把握不准的问题，要加强与部的沟通，及时请示、报告。 卫片检查有关政策，部没有宣布废止的，要继续执行。 部里对做好2014年度卫片检查工作还有哪些具体要求？ 具体要求主要有以下几个方面：卫片检查工作的对象。为了在改进卫片检查工作方式，提高卫片检查的时效性、客观性的同时，还能够保持与土地变更调查衔接，《通知》将卫片执法检查工作对象由往年的疑似违法用地图斑调整为遥感监测图斑中的新增建设用地，并对新增建设用地的内容作了具体界定。 卫片检查和变更调查衔接的具体要求。对同一个地区来说，在剔除因两个新增建设用地概念内涵不同等《通知》上已经明确的原因造成的数据差异外，卫片检查的新增建设用地和土地变更调查的新增建设用地总面积、耕地面积要基本吻合。相应地块的空间位置也要保持基本一致。具体如下： 本地区变更调查的新增建设用地－“批而未用”－其中2013年度已立案查处的+“PJ”往年批当年建设=本地区卫片检查的新增建设用地。 督促整改落实的具体要求。卫片检查的根本目的在于维护国土资源管理秩序，维护群众权益，约谈、问责是促使地方政府落实属地监管责任的有效手段。为突出对国土资源违法行为查处整改实效，消除违法状态，采取了以下措施： 一要以约谈促查处整改落实。《通知》明确，“可根据日常掌握的情况和遥感监测变化图斑中的疑似违法图斑数量，尽早开展约谈，督促市、县人民政府查处整改国土资源违法行为。对查处整改落实不得力、不落实的，要再次约谈。”为增加约谈的严肃性，《通知》还要求：由省级人民政府负责人约谈市、县政府的主要领导。 二要以问责促查处整改落实。《通知》要求：“对查处整改后，仍符合《关于违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）规定的责任追究条件的，要实施问责。” 三要以资源约束促查处整改落实。《通知》要求：“对查处整改情况予以通报，及时监督检查，对一直未能消除违法状态的违法用地，要探索建立核减相应建设用地规模的制度。”部将指导地方建立相应制度，对未能拆除也未能完善用地审批手续的违法用地，扣减相应地区的建设用地规模。以资源约束倒逼违法用地查处整改落实。 四要以严惩促查处整改落实。《通知》规定：“凡2014年度内发生的违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，一旦发现，必须纳入2014年度卫片检查查处整改和约谈问责范围。对以临时用地、设施农用地或其他名义隐瞒违法用地，拒不变更的，要从重理。” 部、省、市、县各级的职责。部在做好服务的同时，主要通过抓重点实施监管。省级国土资源主管部门要围绕促进国土资源违法行为的查处整改落实研究部署工作，将卫片检查工作由部门行为上升为政府行为；对重大、典型案件进行直接查处、挂牌督办、公开通报；对重点地区开展图斑核查、数据审核、实地验收、督促查处整改；开展约谈、问责；分析评估所辖市、县日常执法工作情况。市、县级国土资源主管部门要按要求部署开展工作；落实人员、 机构和经费；做好图斑核查，进行合法性判定，对违法行为进行查处、整改；开展数据审核；实地验收；开展约谈、问责；如实填报卫片检查发现的违法用地、违法勘查开采矿产资源在日常执法中发现、制止、报告、查处的情况，并作出分析和说明。另外，市级国土资源主管部门要直接查处卫片检查中发现的典型违法案件，指导、督促所辖县做好卫片检查工作，并对本地区的卫片数据审核、案件查办、实地验收等工作负责。县级承担整改主体责任，并对查、报数据真实性、准确性负直接责任。 地方各级国土资源主管部门在查处违法案件过程中，要严格按照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》等规定，依法依规依程序查处违法行为。 各级国土资源主管部门要采取多种方式加大对卫片检查工作的宣传力度，营造良好的工作氛围，共同维护国土资源管理秩序。 ■具体问题释疑 问题一：卫片检查的新增建设用地到底是由县里确认，省里确认，还是部里最终确认的？ 答：从理论上讲，部里才能确认最终的全国新增建设用地成果。但部里最终确认的年度新增建设用地，也是通过县级逐级上报上来的。所以，不要等到部里确认了全国的新增建设用地后，再开展卫片检查。 问题二：1亩以下的小面积新增建设用地图斑，是否纳入卫片执法检查？ 答：遥感监测图斑中的新增建设用地都要纳入卫片执法检查，都要在卫片信息系统中填报。 问题三：变更调查的新增建设用地与土地卫片检查的新增建设用地有何区别？ 答：变更调查的新增建设用地包括：本年批准本年建设，未经批准本年建设，本年批准尚未建设；土地卫片检查的新增建设用地是指本年实际建设的用地，包括：本年批准本年建设；往年批准本年建设；未经批准本年建设。 问题四：对于2013年度土地卫片检查中已经作为违法用地立案查处、2014年度才变更为新增建设用地的图斑，是否在部发的2014年度土地变更调查遥感监测图斑中？是否必须是2013年度卫片数据中的图斑？ 答：部里专门发了一个文件，要求对这部分图斑进行变更。部下发了地块列表，没有专门制作遥感监测图斑，但有的地块本身也是2014年度的监测变化图斑。这些不计入2014年度卫片数据统计的图斑，必须是2013年度卫片数据中的图斑，且立案查处了的。 为防止2013年度的立案查处地块顶替2014年度的新增违法用地，信息系统中对2013年度中相应地块的图斑编号、面积和耕地面积都作了控制。面积、耕地面积的总量不能超过，地块的空间位置也要作比对。 问题五：《通知》明确，2014年度变更调查认定的新增建设用地之外的其他合法建设用地，不纳入2014年度土地卫片检查数据统计。请问其他合法用地指什么？ 答：根据《国土资源部关于开展2014年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》（国土资发〔2014〕164号）规定：“对2014年度遥感影像未反映的新增建设用地变化地块，除已取得合法用地手续，并在部监管平台备案的，不得纳入本年度变更。”因此，存在部分遥感影像未反映，但已取得合法用地手续且在部监管平台备案的变化图斑，纳入了2014年度变更，成为了2014年度土地变更调查中的新增建设用地。卫片检查《通知》规定：“对2014年度变更调查认定的新增建设用地之外的其他合法建设用地，不纳入2014年度土地卫片检查数据统计。”与变更调查通知的规定完全衔接。 作出以上规定主要是为了与变更调查更好的衔接，维护变更调查成果的权威性。当然，如果出现对一个地区实施问责的情况，届时还要认真核查，实事求是对待。 反之，对于瞒报违法新增建设用地的，一旦发现，必须纳入，从重处理。 问题六：是不是可以理解为违法用地经整改到位后，可不计入问责比例？ 答：首先，违法用地占用耕地都要计入违法占用耕地面积比例。如果地方主动查处整改落实到位，消除违法状态，按照15号令有关规定，可以从轻或免于问责。 问题七：违法占用耕地面积比例如何计算？ 答：分母=（本年批本年建+往年批本年建+违法用地）－2013年已经立案查处2014年度才变更的用地； 分子=违法用地（不含未供即用和违法供地）－2013年已经立案查处2014年度才变更的用地。 问题八：卫片检查信息系统何时启用，系统功能及填报要求有无变化？ 答：信息系统将于3月初开通。老版系统作为2014年度卫片检查工作的正式填报系统，新版系统只作为测试系统上线。新版卫片系统将在试用期结束后正式启用。新版正式启用后，老版卫片系统将停用。 全部遥感监测图斑有关信息已按数据填报单元导入信息系统。依据变更调查成果开展卫片检查的地区，要利用变更调查成果，对图斑进行填报，分类勾选，而不需要对所有监测图斑重复核查。监测图斑分为新增建设用地和非新增建设用地两大类。其中，新增建设用地又分为“PJ”图斑和其他新增图斑。未作为变化图斑提取的“PJ”图斑，将根据变更调查成果，直接导入卫片检查信息系统。非新增建设用地按照与变更调查相衔接的原则，进一步分为实地未变化、实地已拆除、设施农用地、临时用地和其他五小类。 系统增加了“是否2013年度立案查处且2014年度变更”、“是否历史批文”等标示选项。对在卫片检查中已拆除复耕地块，要求填写“上级验收机关”名称和“验收负责人”。 |
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