村民大会决议侵犯村民合法权益的人民法院应予受理

案情简介：因贵阳市城市轻轨项目建设之须，某村一、二组十多户农户的承包地被征收，获得青苗费及地上附着物补偿费300万余元、土地补偿费400万余元(不含依法支付给某村的8%)。某国土局根据征收补偿方案以及法律、政策、文件的规定，对应当直接支付给被征地户的青苗费及地上附着物补偿费、土地补偿费(占92%)，以及应当直接支付给某村的土地补偿费(占8%)造册张榜公示。因某村提出争议，某国土局将所有征收补偿费打入某村账户。之后，某村以08年之前的二次针对荒山、租赁地征收所得补偿费分配所作决议，进行分配。因该十多户农户强烈反对，暂时搁浅，并一直同意待法院判决后再行分配。该十多户农户遂向法院提起确权之诉，请求确认讼争补偿费归该十多户农户所有。在诉讼期间，某村有专门针对前述征收补偿费作出分配决议，决定只给该十多户农户每亩3000元的青苗补偿，其余全部归集体，按原承包人口进行分配。另，前述承包地在一轮之时未上承包证，是该十多户农户于90年代初响应国家号召开垦种植经果林的，于二轮是根据政府文件及某村决议，补签承包合同，经鉴证、公正之后，政府颁证予以确认。某村以取得承包经营权不合法为由，前述承包地仍属集体管理的荒山为由，在一审裁定作出后，张贴公告称法院已判决讼争补偿费归某村，并再次召开所谓的村民代表大会作出决议，分配给其他农户。

观点之争：该十多户农户，讼争补偿费依法依规应属该十多户农户所有，如何分配不属于村民自治的范畴，故某村无权决议分配，因此产生的争议应属民事诉讼受案范围，诉请应予支持。某村则认为根据法律的规定土地补偿费归集体所有，且根据某村决议青苗费及地上附着物补偿费也归某村所有，属村民自治的范畴，政府、法院无权干涉，故不属于民事诉讼受案范围，应予驳回起诉。

法院裁决：一审法院根据《村民委员会组织法》第二十七条之规定，以村民大会或者村民代表大会决议违法的应由政府处理为由，驳回该十多户农户的起诉。该十多户农户领导裁定书之日当即提出书面上诉。现二审正在审理中。

本律师的意见：

首先，本案是物权归属争议，属于物权确认纠纷，依法属民事诉讼受案范围，故原裁定驳回起诉确属适用法律错误。

虽然原裁定将本案的案由确定为土地征收补偿费分配纠纷，但是本案实质上是因讼争土地征收补偿费归属产生的争议，应属物权确认纠纷。综观我国现行法律，以及国务院、贵州省、贵阳市、小河区相关政策、文件规定，讼争青苗补偿及地上附着物补偿、土地补偿费应归上诉人所有是不可争辩的(理由及依据详见一审代理词)。然，被上诉人却以案涉村民代表大会决议为据认为应归其所有，遂产生争议，经多次协调无果，方诉至法院。同时，上诉人提起的也是确权之诉，而非土地征收补偿费分配之诉。根据《物权法》第三十三条“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”、《民事诉讼法》第三条“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”之规定，以及参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”和第二十三条“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。” 之规定，本案无论在形式上还是在实质上都是物权确认纠纷，依法属于民事诉讼受案范围是没有争议的，故原裁定认为属于土地征收补偿费分配纠纷并以村民大会决议或村民代表大会决议违法的应由政府处理为由驳回起诉，确属适用法律错误。

其次，村民大会或村民代表大会的决定侵害村民合法权益产生的纠纷亦属民事诉讼受案范围，故原裁定以村民大会或村民代表大会决议违法的应由政府处理为由驳回起诉，确属适用法律错误。

虽然《村民委员会组织法》第二十七条第三款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”，但是该法第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”根据体系解释，完全可得出村民大会或村民代表大会决议侵害村民合法权益产生的纠纷亦属民事诉讼受案范围的结论。该法第二十七条在第四章村民会议和村民代表会议之中，该法第三十六条在第五章民主管理和民主监督之中，据此，就纠纷解决途径而言，该法第三十六条无疑属于特别法条，而该法第二十七条应属普通法条，根据特别优于普通之法理，应优先适用该法第三十六条，即对村民会议或者村民代表会议侵害村民合法权益产生的纠纷，可以直接向法院提起民事诉讼。同时，综观该法以及其他现行法律、司法解释的规定，无论是实体法还是程序法，均无村民大会或村民代表大会的决定侵害村民合法权益须经行政处理前置程序之规定，根据“法无禁止即许可”之民商法理，对村民大会或村民代表大会的决定侵害村民合法权益产生的纠纷，当事人可直接向法院提起民事诉讼。

前已述及，本案是确权之诉，而不是针对案涉村民代表大会决议违法而提起的撤销之诉，法院应本着“不告不理”的原则，围绕讼争土地征收补偿费的归属进行审理，这是其一。其二，案涉村民代表大会决议是被上诉人提交的证据，法院应当围绕真实性、合法性、关联性进行审查并决定是否采信。如前所述，讼争土地征收补偿费依法依规应归上诉人所有，然被上诉人却认为应归集体所有，并占据人数多的优势，决议进行分配，故侵犯了上诉人的合法财产权，属于典型的“多数人的暴政”，显属实体违法。至于程序方面，被上诉人并无证据证实案涉村民代表大会的召开程序、参会人数、表决程序等是合法，理应承担举证不能的不利后果，即视为程序违法。故此，案涉村民代表大会决议不具有合法性，不予采信即可，而不是非经政府处理而不能认定，更不能以须由政府处理为由直接裁定驳回起诉。另，根据便民、效率、节约司法资源的原则，在确权之诉中，当事人以村民大会决议或村民代表大会决议支持自己主张的，法院有权利、有义务主动干预、审查并作出判断，而根本无须另行提起撤销之诉。

综前，根据《物权法》第六十三条第二款“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”以及《村民委员会组织法》第三六条第一款“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”之规定，村民自治决议并不是绝对不容任何司法审查和评价，其效力应受法律保护的前提是该决议不违反法律规定。如果该决议侵害了集体经济组织成员的合法权益，受侵害人当然有权提起民事诉讼寻求救济。对此，最高人法院司法观点有明确阐述，且有指导案例可资参考(详见最高人民法院司法观点集成第7卷第322-324页)。同时根据《民事诉讼法》第六十四条第四款“人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。”　、第六十七条第二款“人民法院对有关单位和个人提出的证明文书，应当辨别真伪，审查确定其效力。”、第七十一条“人民法院对视听资料，应当辨别真伪，并结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”、第七十五条第一款“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”之规定，原审法院应当对上诉人提交的案涉村民代表大会决议的真实性、合法性、关联性进行审查并确定其效力，而不是以案涉村民代表大会决议如违法应由政府处理为由直接驳回起诉。因此，原裁定以村民会议决议或村民代表大会决议勤侵犯村民合法权益的应当由政府处理为由而驳回起诉，确属适用法律确有错误。

综上所述，本案是物权确认纠纷属于民事诉讼受案范围，且村民会议决议或者村民代表大会决议侵犯村民合法权益的纠纷亦属民事诉讼受案范围，故原裁定将本案确定为土地征收补偿费分配纠纷，并以村民会议决议或者村民代表大会决议侵犯村民合法权益应由政府处理而不属于民事诉讼受案范围为由，驳回上诉人的起诉，确属适用法律错误，恳请二审裁定撤销原裁定，指令原审法院进行审理。

结论兼最高人民法院裁判规则：村民大会或者村民代表大会决议的决定，以及村民委员会成员的决定侵犯村民合法权益的，人民法院应作为民事案件受理。