【乡约】规范完善村规民约 提升乡村治理水平

　　随着四川省推广“中江经验”全面规范完善村规民约取得良好成效，“如何发挥村规民约（居民公约）在基层社会治理中的作用”成为人们日益关注的新课题。1月27日，当代基层民主促进中心、中国社区发展协会、乡镇论坛杂志社围绕这一主题在四川省成都市召开研讨会，来自清华大学、中国人民大学、国家行政学院的专家学者以及民政部基层政权和社区建设司有关负责人，与来自四川省民政厅和成都市、绵阳市、德阳市、中江县、安岳县、旺苍县、米易县的代表进行了深入对话与探讨。

村规民约的精神内涵

　　成都市民政局副局长叶雪梅说，村规民约是村民共同利益的表达，是一种社会契约，熔法律、道德、礼仪等要素于一炉，既反映传统，又体现了现行法律、法规的精神，既能与宏观的国家政策相适应，又体现了村落的特点，是一种传统与现实、宏观与微观、普遍与特殊巧妙结合的社会控制规范，其社会控制力具有不可替代性。

　　村（居）民自治作为中国在政治民主化进程中探索出来的具有独创性的直接民主的实践形式，其实现过程需要以“村（居）民—公民”的转变为依托，需要以村（居）民特别是村（社区）干部具有权利意识、规则意识、责任意识以及契约精神为前提，而村规民约（居民公约）的制度设计正是要培养这种公民自治精神。

　　以往的村规民约常常只是一种禁止性规范，意在全面规定村民的日常交往行为准则，因为缺少村民本身的参与，往往流于形式。当下适应改革新形势、全面推动基层治理发展的村规民约（居民公约）除了以道德舆论约束村（居）民行为外，还应当能够激发村（居）民扬善抑恶、存真去假、爱美憎丑的上进心。同时，随着社会的不断发展，村规民约（居民公约）的内容和形式也需要不断完善，现代民主、平等、法治的精神要素必须不断纳入其中。

【采访实录】

　　“1.主持人负责宣布开会制度和分配发言权，提请表决、维持秩序；2.发言前要举手，别人发言勿打断；3.尽可能对着主持人说话，不同意见者之间避免直接面对面发言；4.讨论问题不能跑题，主持人应打断跑题发言者；5.不能人身攻击，只能就事论事。”在成都市锦江区水井坊街道较场坝社区东苑小区，不大的会议室里，记者看到了墙上挂的这个小区议事规则会议五条，感慨其简洁明确又实际实用。据了解，成都市已实现了社区“院落自治”全覆盖，并推动居民公约向院落延伸，在院落这个最接近私属空间的公共空间里强化公共意识培育，塑造公共生活范式，进而促进居民参与、实现居民自治。

　　“不乱停放车辆，不乱晾晒衣被，小区内禁止饲养鸡鸭等家禽，收看电视或放音乐时将音量调整适当……”2014年9月19日，经居民大会举手表决，德阳市旌阳区旌阳街道陕西馆社区居民公约正式出炉。社区工作人员向记者介绍，在居民公约的修订完善过程中，不仅社区居民充分参与，社区监督委员会也将居民公约修订完善的全过程纳入监督范围，先后修改了五稿，并以居委会的名义把居民公约草案提交社区法律顾问审核修订后才由居民大会进行表决。整个过程，充分体现出社区居民的权利意识和责任意识。

“软法规制”的特殊功效

　　乡村治理需要以法治思维和法治方式来推进，这其中既包括宪法法律等“硬法规制”，也包括自治规范等“软法规制”。承包土地怎么调，村内道路怎么修，环境卫生怎么管，红白喜事怎么办，这些都是村民日常生活中经常遇到的问题，同时也是现行国家法律法规和相关政策缺少明确规定或不便于规定的具体事项。而解决这些问题，需要村民事先制定出处理公共事务的程序和规则，即“村规”，同时，还需要用好“民约”来引导、约束村民的行为。

　　中江县民政局局长刘礼说，村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，是全体村民共同意志的载体，是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则，具有教育、引导和约束、惩戒作用，对促进村民自治具有重要意义。德阳市民政局副局长黄伟认为，规范完善和重新制定村规民约的过程，也是群众自我意识提高、执行力增强的过程，“我制定，我签字，我承诺，我执行”，不但解决了农村征地拆迁、安置补偿、道路建设、公益事业等工作中的许多具体问题，而且使邻里纠纷、干群矛盾大幅减少，形成文明和谐、友爱诚信、互帮互助、尊老爱幼的良好风尚，提高了村庄的治理水平。

【采访实录】

　　中江县富兴镇富强村几年前还是个被村民戏称为“民不富、村不强”的贫困村，2012年，随着新村建设的开展，村民们陆续搬入了聚居点的新居，居住条件变好了，道路设施齐全了，村民更希望将这样的好环境维持下去，让生活富裕起来。富强村村规民约的制定也就是在新村建设过程中对村民强烈诉求的一个回应。当记者在富强村采访时，在休闲广场上打乒乓球的孩子们欢快的笑声，刚刚摆完“坝坝宴”的村民们满足的笑脸，似乎无不在告诉记者，他们的生活已经发生了翻天覆地的变化。

　　村委会主任陈加禄介绍说，富强村的13条村规民约，每一条都是全体村民参与制定的。比如最后一条“不提倡大规模养殖，搞好绿色产业化发展，保护好生态环境。”可能一些人并不理解，因为很多地方是提倡养殖大户示范带动村民致富，但是在制定村规民约的过程中，不少村民都提出，那些养猪场养鸡场隔大老远都觉得很臭，在一定程度上对生态环境也带来了一些不好的影响。所以村规民约里加上了这一条，现在村里采取的都是适度规模养殖，村民们都可以通过养殖来赚钱，禽畜的粪便转化去作为种植业的肥料，实现了良性循环。

简单明了的“地方语言”

　　村规民约（居民公约）的突出特点，是对解决村（居）民日常生产生活中的具体问题具有针对性、实用性和可操作性。标语式的口号，法律法规的重复说明，有关政策的解读，各级党委政府的要求和目标，这样的条款不仅和群众不亲近，让村民感觉和自己没有什么关系，而且在一定程度上会消解村规民约（居民公约）的实施效果。

　　旺苍县民政局局长何永继说，要提高村规民约（居民公约）内容的通俗性，让群众好记、易懂、能执行。例如嘉川镇石桥村将村规民约归纳为只有120字的“十要十不要”和100字的“七字诀”。普济镇普子岭社区将市民公约简化成“三字经”和“十不准”，读起来朗朗上口。安岳县民政局党委书记、局长荣红艳则强调村规民约（居民公约）要讲好“地方话”，既坚持把社会主义核心价值观充分融入村规民约，引导形成良好社会公德、职业道德，又鼓励解决各村、各社区的实际问题。

【采访实录】

　　“守土有责，不能非法占地，不要毁林开荒”，“科学种植，不能乱喷农药，不要乱烧秸秆”。这些既贴近村民实际生活又简单明了的语言，方便了村民理解，又便于村民记忆，对村规民约的深入推广起到了积极作用。

　　在广汉市和兴镇华严村，记者与和兴镇当地的几名村干部进行了一个简短的座谈，印象最深的环节是每名村干部用一个事例，说明他们村是如何利用村规民约解决了实际工作中的难题。有的说，驻村企业与村民之间经常闹矛盾甚至打架，村规民约规定了调解矛盾的程序，约束了村民的言行，使矛盾得到有效化解；有的说，村里秸秆燃烧是个大问题，村规民约制定后，大家自觉遵守不再燃烧秸秆了；有的说，村里有的晚辈虐待老人，村规民约强调要尊重关心照顾老人，虐待老人者不仅让全村人唾弃，也会在村里的福利分配上受到影响，促进了农村社会风气好转。可见，每个村的实际情况不同，村规民约的针对性也不同，讲好“地方话”才能更有效地解决问题。

仍需破解的执行难点

　　根据有关法律法规要求，村规民约（居民公约）严禁出现罚没收款、收费事项和惩治措施，那么，对于违反村规民约（居民公约）的村（居）民如何惩治和约束成为修订过程的一个难点。如果对村（居）民没有任何约束力，村规民约（居民公约）就只能是泛泛而谈。执行不到位，村规民约（居民公约）就会成为一纸空文。

　　绵阳市民政局副局长刘春涛认为，针对执行难的问题，除在村规民约（居民公约）中明确提出违约责任，如批评教育、赔礼道歉、违约责任通报、责令恢复原状、赔偿损失、取消享受或者暂缓享受集体经济收益分配和优惠待遇等外，还应建立和完善执行的组织协调机制，在村（居）委会的领导下由村民代表组成执行机构，对违约责任人执行违约处罚，对村规民约执行得好的给予表扬，并张榜公布，以强化村规民约（居民公约）的执行力。

　　米易县民政局朱光华局长介绍说，为推动村规民约的贯彻执行，米易县大力开展了星级农户评选活动，满九星为星级评选的最高荣誉，县委、县政府每年安排300余万元奖励六星及以上农户，并通过整合各方面的资源和力量对星级农户进行表彰和激励，如信贷部门对九星农户免除小额贷款担保和抵押，劳动部门优先提供进城务工就业岗位和免费技能培训，民政部门在同等条件下优先将星级农户的子女纳入慈善助学范围等，让村民享受到自觉践行村规民约带来的实惠。

【采访实录】

　　在江油市大康镇星火村，记者看到他们对违反村规民约的行为是这样规定的：一、批评教育；二、赔礼道歉；三、写出书面检讨；四、违约行为公示或通报；五、恢复原状或赔偿损失。除此之外，他们还规定，“村委会要及时与毗邻村委会相互通报村规民约，并及时告知本村村民要遵守毗邻村的村规民约。村民发生跨界纠纷时，村委会要及时与毗邻村委会进行联合调处。”当地有关负责人介绍说，村规民约讨论修改的过程，也是村民对村规民约接受的过程，哪个村讨论得越激烈，哪个村的村规民约实施效果就越好，违反村规民约的行为就越少。义新乡茅庵村村民龙幕涛因为媳妇打骂老人，被村里取消2014年参加文明家庭、五好家庭等评选资格和奖励项目时，当众表态：“没得话说，村规民约是我举手投了赞成票的，认罚。”

　

这里是《乡镇论坛》