【美国往事】一个共同政府的艰难诞生几天前，一场暴雨使得康华利率军突围强渡约克河的计划泡汤了，在乔治·华盛顿的大陆军和法军联手围攻下，康华利的人马已走投无路。 以这场战役的失败为标志，英国阻止北美移民独立的意志，彻底崩溃了。从第二年2月27日，英国下议院投票反对继续战争，再到1783年9月3日，《巴黎和约》最终签署，英国承认北美殖民地独立，北美殖民地步入自行组建新政府的历程。
“富兰克林计划”一波三折 统治北美的英国人被赶走了，殖民地民众真正开始自己当家作主了。该如何当家作主呢？ 独立战争期间，一个有全国意义的新政府，已经在北美出现了。1777年11月，北美13块殖民地的代表们聚在一起，召开大陆会议，经过反复讨论，通过《联邦和永久联合条例》（简称《邦联条例》）。后经各殖民地陆续批准，于1781年3月生效。根据条例，解散了原来的大陆会议，建立邦联政府，组成松散的邦联制国家。 在这个邦联政府产生之前，北美各殖民地对要不要建立范围更大的政府、如何建立这样的政府，有不少理论上的思考和具体实践经验。 本杰明·富兰克林是较早认识到其必要性的人，在1754年北美各殖民地领导人出席的奥尔巴尼会议前夕，他起草了一份计划，提出美洲的各殖民地应联合起来，由一个统一的政府领导。他认为这一计划如被采纳，对大洋两岸的人都有利，殖民地就会有足够的防卫力量，根本不需要英国驻军，英国政府也就没有借口向北美人民征税了，亦可避免因为征税问题而引起的流血斗争。 但这份计划同时被英国政府和各殖民地议会所否决，前者不允许后者组成邦联政府，也不肯让他们联合防卫，深恐殖民地的军事力量过于强大而威胁到英国。 在两次大陆会议的间隙，富兰克林还在1775年提出了一个新的计划，比1754年的“奥尔巴尼计划”更进了一步。他的新设想是：各殖民地不再以集体、而是按人口推选代表；大陆会议全权处理对外事务、向西部的扩张，并把立法权扩大到“普遍福利所需要”的一切事务中去。他的建议响应者寥寥，大多数殖民地代表不想看到取代现有中央权力的，是另一种新的中央权力。
大陆会议步步为营 不仅仅是富兰克林，独立战争期间才能出众的军官理查德·亨利·李（外号“轻骑兵亨利”），也曾为殖民地的联合而奔走呼吁，并提出过建立邦联政府的计划——他的儿子罗伯特·李，后来却成为南北战争时期“分裂势力”的南方统帅。 在殖民地反对英国的抗争进入高潮，最终演变成独立战争后，两次大陆会议的召开，为北美殖民地建立一个共同政府，走出了第一步。1774年9月5日，第一届大陆会议在费城召开，北美12个殖民地的55位成员出席了大会。 大会代表签署了《萨福克决议》，宣布抵制“不可容忍法案”，敦促马萨诸塞做好武装防御措施。在代表们的共同议定下，还通过了《权利和决心宣言》，否定英国议会有权处理殖民地内部事务，宣布是否允许在其境内驻扎英军，由各个殖民地议会自行决定。大陆会议还同意建立“1774年大陆协会”，通过不进口、不消费的协调行动，反对输入和购买英国货。 自第一次大陆会议起，北美殖民地间不仅积累起更多的自行联合、共同行动的经验，相互间的协调也越来制度化。1775年5月10日召开的第二届大陆会议召开之际，列克星敦的枪声已经响起，来自各殖民地的代表们达成共识：创建一支两万人的军队，推举华盛顿为总司令；每一殖民地均有责任成立辅助性的安全委员会。这次会议还因两份决议而广为人知，一份是《和平请愿书》，另外一份就是《关于拿起武器的原因和必要性的声明》。 大陆会议使北美各个殖民地化零为整，实现了军令、政令一定程度的统一，在《邦联条例》确认其地位之前，事实上，它在许多重要方面行使者政府的职能。比如召募和统率军队、条约谈判、发行货币和筹借款项等。正是在大陆会议的组织架构下，在北美殖民间建立共同政府，不仅有了意愿，而且有了具体行动。
“最高权力”争议不休 在一块从未有过统一经历的土地上建立共同政府，是前所未有的试验和挑战。这个一开始并无多大实权的政府，诞生过程十分曲折。 1776年7月，在大陆会议的表决和授权下，有“革命的笔者”之誉的著名政治鼓动家约翰·迪金森组织了一个专门委员会，起草了《邦联条例》。经过一年多时间的讨价还价和反复修改，才在大陆会议获得通过。但这个条例，并没有马上成为各殖民地间的通行法律，还要由各殖民地议会批准，才能生效。 按今天人们的习惯认识，大陆会议乃是“美国”的最高权力机构，它所通过的议案，不应该是最高的不可抗拒的意志吗？其实不然，就像《联邦条例》中有关条款所表明的那样，所谓邦联，不过是各殖民间“互结之友好同盟”，不仅大陆会议、就是后来的邦联国会，都仅仅是各殖民地间的一个议事机构而已， 根本不存在什么“最高权力”。派往大陆会议的代表，不是向大陆会议负责，而是要对各殖民地议会效忠。 后来的美国第二任总统约翰·亚当斯，出身马萨诸塞，他曾将马萨诸塞湾区称为“我们的国家”，将马萨诸塞派出的代表称为“我们的大使”。因此，大陆会议不过是当时在北美的一个“联合国”，它所通过的法律，实际上是“国际法”，只有获得自认为“主权国家”的各州正式认定，这些“国际法”才是有效的。 《邦联条例》获得批准，也并非一帆风顺。有8个殖民地在1778年7月18日同意了邦联条款，到该年年底，又有2个殖民地加入了批准行列。但是，马里兰却采取不合作的态度，它认为对西部土地拥有所有权的7个殖民地，应将土地所有权转让给邦联政府，因此与其他殖民地发生严重对立。《邦联条例》面临流产的厄运。所幸的是，马里兰矛头所指的弗吉尼亚，“高风亮节”采取了自我“割肉”行动，宣布放弃旧殖民地特许状中划定的俄亥俄河以北的大片土地的所有权，马里兰议会见好就收，终于在1781年改变态度。 在各殖民地批准《邦联条例》前后，围绕西部土地问题的争执与妥协，对美国后来通过《西北土地法令》、不断吸纳新州进入联邦体制，产生了深远的影响。此是后话，按下不表。 一个松散的邦联政府，历尽波诡云谲艰难诞生了。它后来命运又如何呢？一个更加风云激荡、错综复杂的历程开始了。 作者为上海外国语大学国际关系与公共事务学院特邀研究员 |
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